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论司法改革背景下法院司法行政管理重构

作者:马巍  发布时间:2015-09-10 14:13:59


前言

人民法院的司法行政管理是指人民法院的领导者及其司法行政部门和组成人员,根据法院的职能、性质和特点,利用行政管理的理论、手段和方法,对法院自身的司法行政事务进行计划、组织、指挥、协调和保障的过程[ 苏泽林:《人民法院司法行政管理体制的困境和改革设想》,载《大法官论审判管理》,最高人民法院办公厅编,法律出版社2011年7月第1版,第51页。]。法院司法行政管理与审判管理、司法人事管理并列构成法院管理的三项基本内容[ 参见《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》第29项,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》第7项。]。“法院的行政管理是一项特别的职能,虽然它在形式上与普通的行政管理没有根本不同,但它所服务的对象——审判职能与普通的执行法律职能有很大区别,特别是它对独立性、中立性、程序性、专业性方面的要求,使法院管理职能成为一个非常敏感的领域。稍有不慎,便可能伤及审判独立,进而涉及到行政与司法两个部门之间的关系,容易引起权力和利益纷争。”[ 蒋惠岭:《论法院的管理职能》,载《法律适用》2004年第8期,第7页。]

在我国,法院行政事务管理经历了由“行政机关-司法机关-行政机关-司法机关”的三次移转[ 参见郭纪胜:《法院管理概论》,人民法院出版社1992年11月第1版,第2-3页。]。历史证明,由人民法院自行管理内部的司法行政工作,不但是保障人民法院依法独立行使审判权的需要,而且是加强人民法院各项工作与建设的需要[ 莫远航主编:《人民法院管理理论与实践》,人民法院出版社2007年12月第1版,第164页。]。在此前提下,划清审判职能与行政管理职能界限,确保行政管理“到位不越位”,是司法改革的目标,也是本文的写作目的。本文将以司法行政管理部门设置与人员配置分析为切入点,对司法行政管理实然情况进行讨论,以期在司法改革过程中重新构建司法行政管理职能。

一、法院司法行政管理现状调研

司法行政管理离不开其所依托的司法行政管理部门和人员。部门的合理设置和人力资源的充分发挥是司法行政管理有效推进的前提。但是,在法律层面上《人民法院组织法》并未提及司法行政管理部门和司法行政管理部门人员,仅规定了法院内部可以设置民事、经济、刑事审判庭等部门,法院工作人员包括审判员、助理审判员、执行员、书记员、法医、司法警察等。司法行政管理部门和司法行政管理部门人员似乎成为法律上的“黑户”,对其规定散见于各类规范性文件[ 如人民法院改革纲要,《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》等。]。笔者主张,司法行政管理部门是指在法院内部按照行政管理模式开展工作的内设机构,其内部工作人员即为司法行政管理部门人员。笔者以某直辖市三级法院为样本,对司法行政管理部门设置和司法行政管理部门人员组成等情况进行了调研。

(一)对司法行政管理部门设置的抽样调查与分析

1、抽样调查。司法行政管理部门在法院内部有一些约定俗称,如“辅助办案部门”、“综合行政部门”、“行政综合部门”、“职能部门”等。但是,上述名称在使用时涵盖的具体内设机构范围不尽相同。严谨的分类是逻辑的起点,本文将司法审判业务部门[ 如民事审判庭、商事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭、执行庭等。]、综合审判业务部门[ 如研究室、审判管理办公室,参见《最高人民法院关于进一步加强调查研究工作的意见》、《最高人民法院关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。]之外的其他内设机构统称为司法行政管理政部门。笔者抽取10个法院作为样本,具体情况如下:

2、抽样调查发现的问题。从抽样的法院来看,司法行政管理部门在法院内设机构中占有较大的比例,承担了多种行政职能。但是从部门设置来看,存在如下问题:

(1)各个法院对行政管理职能的归属部门界定不统一。如有的法院单独设置新闻宣传办公室,有的法院将宣传职能划分给研究室,还有的法院区分内宣、外宣,分别由办公室、研究室负责;有的法院将文书校核、案件检查等职能单列,有的法院将其作为审判管理职能由审判管理办公室统一负责;有的法院老干部管理、干部教育培训分别由老干部处、教培处管理,有的由政治部(处)综合部门统一管理。

(2)各个法院对行政管理职能的独立性标准不一致。高级法院、基层法院的诉服办、信访办单列,中级法院分别挂靠在立案庭、申诉审查庭下;有的法院将档案、技术、安全保卫部门单列,有的法院作为办公室下二级单位;有的法院工会、党团组织单列,有的在政治部(处)下合署办公。

(3)上下级法院之间行政管理部门基本不对应。三级法院中设置相同的部门仅有7个。从数量上看,高级法院、基层法院司法行政管理部门多,中级法院少,呈“沙漏”形状。有的部门上级法院有,下级法院无,如司法行政装备管理处;有的上级法院无,下级法院有,如院史院志修订办公室;有的部门一些法院有,另一些法院无,如督察检查办公室。

综上,法院司法行政管理部门设置整体上呈现出“杂乱”的状态。各个法院对司法行政管理职能的划分具有一定的随意性,部门内增设二级子部门的现象比较普遍,增加了机构设置的复杂性。特别是上下级法院之间职能行政职能划分、部门设置不统一,严重影响行政指令的贯彻落实的效率。

(二)从事司法行政工作的人员状况调查与分析

1、司法行政管理部门人员组成及年龄情况。目前,在法院司法行政管理部门工作的人员包括行政编人员、事业编人员、聘用制人员等,既有审判员、助理审判员、书记员,也有行政人员、技术员、司法警察等。法院内部的人员流动相对开放,具有审判职称的人员可以调任司法行政管理部门,司法行政管理部门人员一旦具备了审判职称,也可以调任审判业务部门、综合审判业务部门。笔者调研了在编人员中司法行政管理部门中人数与全院人数之比,具体情况如下:

由调查分析可以发现,司法行政管理部门人员占法院在编人员相当比例,基层、中级法院在30%左右,高级法院超过50%;其中,各法院司法行政管理部门中具有审判职称人员绝对数量不大,但占比多则近30%,最少也近10%,调任原因包括担任领导职务、任职回避以及其他工作需要等。高级法院与中级、基层法院相比受案量少,管辖范围广,行政事务管理更具有全局性、统筹性,其司法行政管理部门人员较多尚在合理范畴之内,但超过50%已然过高。受案量较大的基层法院,其司法行政管理部门人员占比达到1/3以上,甚至超过中级法院,难免会人浮于事,造成人力资源浪费。特别是部分具有审判职称的人员非因任职回避转岗司法行政管理部门,也是对司法资源的一种占用。

笔者还调研了司法行政管理部门人员的年龄结构情况(见图2),发现人员相对年轻,45岁以下人员占比达60%左右,特别是中、高级法院整体上要年轻于基层法院人员,仅有个别基层法院有老龄化趋势。因此,对于富余人员的自然消化需要一定的时间,人员分流转岗是调整人员配置的进路。

2、司法行政管理部门人员学历、专业情况。司法行政管理部门人员具有本科及以上学历的人员基本可以达到60%以上,个别接近或超过80%(见图3);从专业上看(见图4),近50%具有法律专业背景,熟悉法律知识和法律工作环境。由此可见,司法行政管理人员是具有高素质和成长潜力的群体,其人力资源能力发挥有待进一步开发。

3、其他从事司法行政管理工作的人员情况。需要注意的是,在法院内部还存在着一大批聘用制人员,包括聘任制书记员和聘任制法警,从事着司法辅助行工作,是司法行政工作的编外人员。这类人员提供的劳动实际上是法院向社会购买的司法辅助性服务,分别由各审判业务庭室和法警队管理。从调研数据上看(见图5),聘用制人员与法院在编人员比例已经达到1:5左右,具有相当的比例,应当纳入司法行政统一管理。

二、“破”:司法行政管理职能的梳理与择选

法院的设立,就不可避免地会带来法院行政管理事务[⑫ 苏力:《论法院的审判职能与行政管理》,载《中外法学》1999年第5期,第44页。]⑫。司法行政事务与司法审判事务不同,前者按照科层制管理,下级服从上级命令,以效率为主导目标,后者审判组织之间是平权关系,法官之间相互独立,以公正为主导目标。[⑬ 参见谭世贵,梁三利、王琦、李荣珍:《法院管理模式研究》,法律出版社2010年12月第1版,第24页。]⑬美国大法官Warren E Burger在上世纪70年代推动美国法院行政管理过程中曾经指出:“法院需要行政管理,这种管理是承担日益繁重审判事务的法官无法提供的。我们需要有着专业知识的行政管理组织去处理行政事务,以保证法官有足够的精力专注于他们的主要职责——审判”[⑭ The Court Administrator: A Guide And Manual: National Association For Court Management, Jar. 2011,P2。]⑭。专业化管理是法院司法行政管理的目标,也是基本要求。然而,目前我国对司法行政事务没有统一规范,机构设置、人员编制亦缺乏规范性文件,造成了机构设置杂乱随意,人员冗杂、人力资源浪费等问题,阻碍了司法行政管理专业化发展。因此,有必要对我国司法行政管理职能进行梳理,并进一步择选出必要的管理职能。

(一)对我国法院司法行政管理部门现有行政管理职能的梳理

法院承担的行政管理事务,既涉及与上级机关(如党委、人大、上级法院)、下级法院之间的纵向性工作,又涉及与其他人民法院、外单位之间的外部性工作;既涉及人民法院办公条件的工作,又涉及干警学习和生活条件的工作;既涉及人的工作,也涉及财、物的工作。[⑮ 远航主编:《人民法院管理理论与实践》,人民法院出版社2007年12月第1版,第166页。]⑮从功能属性上看,涵盖参与和辅助决策类、组织和督办落实类、统筹协调类、综合服务保障类[⑯ 见最高人民法院办公厅编:《司法政务管理与指导》,人民法院出版社2010年版,第209页。]⑯等内容。从机构设置上看,行政管理部门彼此独立,分别向院党组负责。笔者认为,结合前文调研和分析,司法行政管理职能和部门可以进一步分类合并,具体梳理如下(见图6):

1、对外行政事务管理职能。主要是指面向社会公众、政府机关、人大政协等主体的外事联络工作。在处理与社会公众的关系中,主要包括法治教育宣传、组织案件旁听、法院公开日活动、人民陪审员管理、接受人民群众监督等工作;在处理与政府机关的关系中,主要包括信息交流与互换,地区性活动协同开展,维持法院独立地位等工作;在处理与人大政协关系中,主要包括接受人民代表监督,加强沟通联系,处理督办案件等工作。目前,对外行政职能主要分散在办公室、研究室、新闻办、督查办等部门。

2、对内行政事务管理职能。主要是指面向法院系统内部以及法院内部的事务。根据行政事务的属性可以划分为:一是综合类行政职能,主要处理与审判业务无关的保障性行政工作,包括信息汇集处理、财务经费管理、物资装备采购、基本设施建设;二是辅助审判类职能,主要处理与审判业务相关的支持性行政工作,包括诉讼服务、信访办理、档案管理、赃证物管理、信息技术、安全保卫等;三是政工群团组织类职能,主要处理政治思想教育、人事管理[⑰ 司法人事管理是司法管理中一项重要内容,也是司法改革的重点内容。本文对法官序列人事选任不进行深入讨论,仅限于在司法行政部门中涉及的人事管理内容。对于审判事务的管理亦在不在本文讨论之列。]⑰和基层组织事务,包括司法行政管理部门人员的招录、考核、教育等,以及对法院内部机关党委、团委、工会等基层组织建设;四是监督检查职能,主要对法院内部党员纪律检查和对法院工作人员纪律检查,以及对案件裁判情况的自查,包括违法违纪举报受理、查办和党风廉政建设、案件检查等工作。对内行政管理职能是司法行政管理部门的主要工作。

(二)对必要司法行政管理职能的择选

1、国外法院司法行政管理职能借鉴。司法行政管理内容十分广泛,不同国家对其范围界定不同。在确定必要司法行政管理职能时,既不能固步自封,也不能盲目照搬,应当结合本国实际情况,借鉴参考国外经验。

如美国法院管理协会2006年确定的行政管理内容包括案件流程管理、人力资源管理、财务管理、技术管理、信息管理、陪审员管理、空间管理、与政府机构间的内部联络、公共关系与公开信息、研究和建议、秘书服务等11项[⑱ 见叶邵生编译:《美国法院的行政管理》,载《法律适用》2007年第4期,第90-91页。]⑱,到2011年增加安全管理、设施管理、应急准备、人才储备、档案管理、绩效管理、环保建设、领导力培养计划等8项内容,删去秘书服务职能[⑲ The Court Administrator: A Guide And Manual: National Association For Court Management, Jar. 2011, p5-7。]⑲。与我国不同的是,美国法院将案件流程管理、人事管理作为广义法院行政管理内容,而我国则将其纳入审判管理和司法人事管理范畴。美国法院行政管理另一个突出特点是,考虑到法院的可持续发展,对于空间规划、环境保护等进行专项管理。

再如韩国,其最高法院韩国大法院管理的国家法院行政部主要负责管理全国司法行政事务,设有4个办公室、3个局、4个处,具体分为计划与合作办公室、司法程序办公室、司法政策研究室、行政管理办公室、注册局、司法网络技术局、诉讼事务局、司法伦理检查处、人事管理处、公共关系处、安全处[⑳ 张德友:《韩国大法院的附属机构》,http://www.mzyfz.com/cms/pufazhuanlan/pufazhuanti/pufashijian/html/1177/2014-04-21/content-1004143.html,访问时间2014年6月7日。]⑳等部门。与我国不同的是,法院行政部注册局还负责不动产与公司登记[ 参见The Supreme Court Of Korea, p32。],而我国则在工商管理部门。

比较两个国家司法行政管理职能发现,对外公共关系处理、信息技术管理以及安全保卫是共同选择,相对具有较为突出的作用。反观我国法院情况,公共关系处理尚未得到充分的重视,职能分散于若干个部门;信息技术职能亦未凸显,虽然法院已经逐步认识到信息化的重要性,但单独设立的部门不多;安全保卫职能由司法警察、保卫部门分散负责,职能存在交重叠。具体到我国特有的司法行政管理职能,如诉讼服务与信访接待属于审判前端、后端职能,可以进一步合并;文书校核以及案件检查属于审判流程管理内容,宜划入审判管理内容。此外,法院查获的赃证物是法院行政管理的一项重要内容,尚未得到足够重视;大量聘任制书记员从事包括传唤当事人、法庭记录、卷宗归档等行政事务,尚未纳入司法行政管理。经过合并精简,笔者认为司法行政管理职能应当包括如下职能(见图7):

2、必要行政管理职能的选择——以科斯交易成本理论为基础。企业组织管理与司法行政管理的相同点在于二者工作要求均是追求提高工作效率。科斯在解释企业组织的存在时引入了交易成本的概念[ 参见[美]科斯:《企业的性质》,中国民商法律网,http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=30476,访问时间2014年6月16日。],即促成交易发生而形成的成本,节约交易成本、实现组织效益最大化是企业存在的原因;在界定组织范围时权衡了组织代理成本与市场交易成本两个要素,即当一项职能通过向市场购买交易成本较小时,可以向组织外部购买服务,反之则将职能内化,作为组织的一部分。科斯的交易成本理论解释了企业组织不可能无限扩张的问题,同时对确定法院司法行政管理必要职能的选择具有借鉴意义。

区分法院行政管理职能是否适宜外包的一个基本标准即是衡量该职能是否有外部主体替代的可能性,且交易成本是否较小。就对外司法行政管理职能而言,法院作为一个整体与其他机构或个人发生联系,不存在职能替代性,应当由法院自行负担。就对内司法行政管理职能而言,综合类行政类职能保障法院正常运转,承担财、物、信息等工作,是法院的总后勤,不宜由外部直接管理。司法辅助类职能中诉讼服务、信访接待等职能需要一定的法律知识,可以由法院自行负责;庭审记录、信息技术、档案管理、赃证物管理等要求具备速录、计算机、档案、保管等专业知识,超出法院固有的法律专业要求,应当由更加专业的人员负责;安全保卫职能主要由司法警察承担,不宜向社会购买;政工、纪检职能符合我国国情,党群组织是法院内部党员群众的自治组织,亦应当由法院自行管理。综上,法院行政管理中的非法律专业类司法辅助类职能可以通过社会购买的方式以实现成本节约

三、“立”:司法行政管改革的实现

部门设置和人员配置是司法行政管理职能的外部依托,实现司法行政管理的改革应当从部门改革和人员改革两方面着手。

(一)司法行政管理机构改革

一个组织的绩效很大程度上取决于合适的组织结构[ 单宝玲、辛风冬主编《管理学原理》,天津大学出版社2004年7月第1版,第158页。]。设置司法行政管理机构应当坚持必要有限原则,即根据必要的职能需求设置有限的管理部门。基于前文司法行政管理职能梳理,笔者提出如下建议:

第一,设立司法行政管理专门机构,上下级法院之间属领导关系。司法行政事务与司法审判事务具有较大区别,在部门设置上应当有所区分,建议设立统一的司法行政管理机构,提高行政管理效率。由于现行法律尚未对司法行政管理职能有明确的定义,设立司法行政管理专门机构可以分两步走:首先通过行政授权的方式,在法院内部成立司法行政管理局(处),统筹管理本院并领导下级法院司法行政工作,由院党组中的一名副院长、政治部主任、纪检组长组成领导班子;待时机成熟,宪法、组织法作出修改后,可以参考韩国国家法院行政部模式[ 韩国国家法院行政部部长和副部长由大法官任命,行政部部长无需具有法官资格,对法院行政事务负责,有权参加国会或政府会议,并作为被告参加行政诉讼;行政部副部长需具备法官资格,协助部长完成行政事务。参见韩国法院机构设置,http://eng.scourt.go.kr/eng/supreme/affilorg_01nca.jsp,访问时间2014年6月6日。],在最高法院下设立独立的司法行政管理局,统一管理全国司法行政管理事务。司法行政管理局(处)向本院党组负责,管理本院司法行政部门,其领导班子不再分管审判业务(参见图8)。由于我国地域广阔,全国有高级法院32家,中级法院400多家,基层法院3000多家,最高法院管理司法行政事务不宜“一管到底”,可以进一步授权各省高级法院根据地区情况管理司法行政事务(参见图9)。

第二,增设必要司法行政管理部门。一是在法院内部增设必要部门。在处理公共关系职能方面,增设外事部门,设对外联络处,主要负责与政府、机构等关系处理;设公共关系处,主要负责与社会公众关系。在对内职能方面,增设书记员管理办公室,主要负责聘用制书记员的统一招聘、培训、考核以及分配,聘任制书记员具体工作在审判业务庭,但管理权统一收归书记员管理办公室,并将审判业务庭对书记员工作反馈作为考核的重要标准;单设赃证物管理部门,由于赃证物在属性上系罚没财产或法院代管财产,与法院固有财产不同,由机关后勤服务中心代管赃证物不利于财产的区分与保管。二是在法院系统内增设必要部门。部分具有同质性的司法辅助职能可以进行省级统管或省级统管下的区域性分管。如信息技术建设,各级法院目前通用一套审判管理系统,基本上能够实现法院间数据交换、信息共享、远程视频等,在此基础上可以由省高院统一管理辖区法院信息技术,设立技术管理局,委派工作人员到各中基层法院技术工作,能够有效避免因各技术衔接造成的资源浪费。再如档案管理,目前每个法院都有自己的档案管理仓库,并随着审判量的各自增加扩大仓库面积,易造成空间浪费。省高院可以统一设立档案管理局,委派工作人员到中、基层法院负责协调工作,定期转运档案,统一保管,调卷、阅卷主要通过电子化方式,能够有效节省档案管理空间。

第三,整合现有司法行政管理部门。一是司法行政部门合并,横向做“加法”。对一些缺乏独立价值的职能进行合并。在综合职能方面,信息整理报送和财务管理可以由办公室统一管理,法院设备采购、维护等可以由后勤服务中心统一管理;在司法辅助职能方面,信访接待可以并入诉讼服务管理,统一向当事人提供司法服务。其他现有司法行政管理职能可以并入职能接近的部门,如院史院志修订可以并入办公室,新闻宣传和督办联络可以并入对外联络处。二是司法行政部门相对应,自上做减法。我国设立四级法院,实行两审终审制,审判量从基层到最高法院呈正“金字塔”状,为保障司法审判顺利进行,由上级法院承担较多保障管理职能,司法行政管理职能理论上应呈倒“金字塔”状[ 如最高法院监察局下设6个独立编制的二级室,负责政策制定、司法巡查、审务督察、纪检举报查办等工作,在高、中、基层法院通常只有1个独立编制的监察室负责落实上级要求。]。在司法行政管理部门调整中,应当实现具有编制的司法行政部门数量由上至下逐级递减,下级司法行政管理职能的划分与上级法院司法行政管理的划分大类别上统一。

(二)司法行政管理部门人员改革

按照《最高人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,人民法院工作人员包括法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政管理部门人员、司法技术人员等七大类别,但实际中司法行政管理部门人员并没有明确界定。通过司法改革,应当明确司法行政管理部门人员的范围和任职条件,实现统一管理。

第一,司法行政管理部门人员实现定编定岗,设定激励机制。目前,无论是法官还是行政管理人员均按照公务员管理,具体人数、级别由地方编制委员会办公室确定。由于并没有明确的司法行政职能和审判业务部门划分,司法行政管理部门人员和法官没有严格的数量限制区分,较易造成司法行政管理部门人员冗员。改革司法行政管理时,要根据司法行政职能确定司法行政部门,根据工作量确定人员编制,明确岗位职责,制作详细的职位说明书,实行绩效管理,以提高工作效率为导向,设定合理的激励机制。行政管理人员编制确定的主体,现阶段可以由省高级法院负责,将来可以由最高法院统一管理。

第二,司法行政管理部门人员按照公务员管理,具有法官职称的人员不再承担司法行政管理工作。目前,法院审判部门和司法行政部门人员交流是相通的,具有法官职称的人员同时按照法官序列和公务员序列管理。在司法改革后,法官将作为一个单独序列管理,司法行政管理部门中具有审判职称的人员将在法官序列和行政公务员序列中选择,以保证司法行政管理的统一性。需要说明的是,在司法行政管理领导部门——司法行政管理局(处)的领导班子成员仍然可以保留审判职称,这与坚持法院自行管理司法行政管理理念相契合。因任职回避的审判人员可以选择保留审判职称在综合审判业务部门工作,或者放弃审判职称在司法行政管理部门工作。其他具有审判职称的人员回归审判岗位,将进一步充实审判队伍力量。

第三,以减轻法院负担为原则,向社会购买一定量司法辅助服务。非法学类其他专业性较强的司法辅助职能可以通过聘用制的方式由法院向社会购买服务,或者由统一的劳务派遣单位向法院输送,如书记员、档案管理员、信息技术人员等。在相应的书记员管理办公室、档案室、技术处等部门,除保留较少数量具有编制的管理负责人之外,其他负责具体事务的人员均可采用聘用的方式。这一方面可以减轻法院人员编制负担,另一方面可以提供更加专业化的技术保障服务。

结语

司法行政管理独立于司法审判,与审判业务性质和价值追求不同,是司法审判工作的支持和保障。在我国,由法院自行管理司法行政事务具有历史和现实基础。要以司法改革为契机,实现法院司法行政管理的分离与独立,司法行政机构的精简与合并,司法行政管理部门人员的分流与合理配置,以更加符合行政管理规律,更加符合司法审判需要。

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