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关于构建行政纠纷案外综合治理机制的调研报告

作者:课题组  发布时间:2015-10-08 10:30:04


随着社会改革发展的不断深入和国家治理能力的不断提升,行政权力所涉及的范围日益扩张,对公民权利的影响也在不断增加。行政活动中,因行政权力的行使引发各类行政纠纷成为了难以避免的社会现象。同时,公民的法律意识特别是运用法律维护自身权益免受公权力侵犯的意识不断增强,各类行政纠纷频发并形成诉讼案件涌入法院,致使行政诉讼案件数量呈现出高速增长的态势。依据诉讼原理,行政诉讼应当作为解决行政纠纷的最终方式。然而,鉴于诉讼机制的被动性和局限性、行政诉讼在受案范围、审查标准、裁判方式等方面的限制,以及行政纠纷中大量涉及民事权益的复杂特点,将行政诉讼作为解决行政纠纷的唯一方式显然不切实际,同时也导致行政诉讼“案结事难了”现象较为突出,有损司法公信力。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中对于“深入推进依法行政,加快建设法治政府”以及“增强全民法治观念、推进法治社会建设”等方面都提出了新的更高要求。全国人大常委会审议通过关于修改行政诉讼法的决定,树立了以“行政争议”化解为中心的审判思路,扩大了行政诉讼受案范围和调解范围,理顺了行政诉讼与行政复议、行政裁决等其他纠纷解决方式的关系。为了进一步应对新形势和新问题,推进行政纠纷实质性妥善化解,北京市二中院成立课题组展开调研,对当前行政诉讼“案结事难了”的现状和原因进行了深入分析,借力行政纠纷多元化解决机制理论基础以及国内外相关制度供给的实践探索,发挥审判职能延伸作用,提出了构建行政纠纷案外综合治理机制的建议。

一、行政诉讼“案结事难了”的现状分析

诉讼机制主要目的之一在于定纷止争、案结事了。然而,这一主要目的在行政诉讼领域实现的并不尽如人意,往往表现为行政诉讼“案结事难了”。一些行政纠纷在案件审理范围内、在行政行为合法性审查框架下得到了“形式上”的解决,但案件背后涉及的民事争议未能得到妥善化解,当事人的实际权利主张未能得到实质解决,案件的审结并不一定能够让当事人之间的纠纷得以彻底化解。通过调研,我们发现,这些行政诉讼“案结事难了”现象主要表现为以下几个方面:

(一)案件上诉率、信访申诉率较高

2014年,北京市二中院共审结一、二审行政诉讼案件1162件,同比上升35.7%。其中共审结一审行政诉讼案件109件,上诉案件数量为70件,上诉率为64.2%,服判息诉率仅为35.8%。2014年,北京市二中院在最高人民法院登记信访行政诉讼案件共162件,占该院本年度登记信访案件数一半以上。可见,虽然目前行政诉讼案件的绝对数量不高,但增速迅猛,矛盾突出,上诉率、申诉信访率较高,实质化解难度较大,很多纠纷在穷尽一审、二审、再审及信访等纠纷解决途径后仍旧未能得到化解,使得“案结事难了”现象在行政诉讼领域显得十分突出。

(二)反复诉讼、群体诉讼现象频发

行政纠纷“案结事难了”还具体表现为反复诉讼、群体诉讼现象频发。以2014年北京市二中院审理的以某司法行政部门为被告的行政诉讼案件为例,据统计,该类案件共25件,其中原告李某一人在一年时间内起诉该司法行政部门的案件就多达10件,并且原告李某的反复诉讼行为至今仍在继续。此外,2014年北京市二中院审理的全部政府信息公开案件中,涉及某村征地拆迁而引发村民集体提出政府信息公开申请进而引发行政诉讼案件的数量为103件,占本年度全部政府信息公开案件数的26%,前文所述北京市二中院2014年度在最高人民法院登记信访的162件行政案件中,其中的126件亦系上述涉及征地拆迁的某村村民集体进行信访登记所致,并且上述案件均已经过北京市高级人民法院再审复查予以维持。实践中,在涉及当事人之间主要行政纠纷的案件已审结甚至已经再审复查、信访终结情况下,当事人仍以投诉、举报、要求履行法定职责、政府信息公开等方式不断反复提起新的行政诉讼的现象并不少见。同时,在涉及征地拆迁纠纷时,一般都会形成涉众人数几十人甚至上百人,涉及案由从征收决定、拆迁裁决到政府信息公开、再到履行法定职责等数量众多、矛盾激烈、持续时间长的反复诉讼、群体诉讼,不仅给行政纠纷的实质妥善化解提出了艰巨挑战,而且直接影响社会和谐稳定。 

(三)纠纷交织导致关联诉讼现象突出

随着行政权的不断扩张,公民权利的不断丰富与发展,行政、民事交叉问题大量产生,并在现实生活和法律实践之中呈现出错综复杂的交叉现象。根据统计显示,房屋登记、知识产权、劳动争议、工商登记、工伤认定、社会保险等领域,已成为行政、民事交叉问题频发的重点区域。在行政、民事交叉问题背景下,纠纷之间相互交织,关联诉讼现象较为突出。一方面,对某些行政行为的合法性问题进行审查需要以相关民事诉讼审理结果为依据,而这些民事诉讼的败诉当事人不清楚其中的因果关系,将作为民事行为结果的行政行为视为突破口,盲目提起行政诉讼,试图以行政诉讼审理结果推翻民事诉讼审理结果,导致反复诉讼、将矛盾无意义的集中在行政诉讼领域。另一方面,某些民事诉讼的审理以相关行政诉讼审理结果为依据,此时民事诉讼的败诉当事人当然可以通过提起行政诉讼的方式撤销作为民事行为依据的行政行为,从而实现改变民事诉讼审理结果的目的。但是,在实践中,这一方式已异化为对与民事行为相关的所有行政行为提起诉讼,而不论二者之间是否具有因果关系,同样造成司法资源浪费,无谓的增添诉累。此外,不仅在行政、民事交叉领域中出现关联诉讼现象,在土地征收、房屋拆迁等领域,关联诉讼现象更为突出。征收补偿决定或者拆迁裁决的作出,不仅需要依据征收决定、拆迁许可,而且还涉及规划、国土、住建、交通、园林等多个部门的批准或审核意见,其中的每一项行政行为都可能成为被诉对象,从而引发关联诉讼。在关联诉讼背景下,不同种类、性质的纠纷交织在一起,一案的审结并不代表着纠纷的彻底解决,而案件之间相互关联与制约的关系,直接影响着案件的审理难度以及纠纷的最终化解。

(四)裁判结果未发挥应有“终局效力”

行政诉讼终审裁判结果对于涉案行政纠纷应当具有法定终局效力。然而,在实践中,一些行政诉讼判决结果仅发挥了“法律基准”的参考作用,与纠纷化解的最终“实际结果”存在较大差异,这一情况集中体现在行政裁决纠纷以及征收补偿纠纷之中。在这些纠纷中,行政诉讼判决结果只是在法律层面确定了纠纷解决的“法律基准”,而相关民事纠纷当事人之间仍继续进行协商,特别是在涉及征收补偿和房屋拆迁情况下,为了促成被征收人或者被拆迁人尽快签订相关协议,纠纷最终的处理结果可能在“法律基准”之上产生较大浮动。根据诉讼过程中的询问和了解,这些情况下大多数案外协商结果均优于判决结果,致使行政诉讼判决结果无法发挥应有的终局效力,甚至成为可有可无的东西。在这种缺乏统一标准的纠纷化解模式之中,非常容易形成“闹的越凶,获得的利益就越大”、“造成的负面影响越多,对方妥协的可能就越大”这样的不良社会风气。如此一来,为了获取更多更大的案外协商利益,当事人会通过不断提起行政诉讼施加压力,使得行政诉讼沦为一种形式意义上的手段和工具,无法解决实质问题,从而进一步导致行政诉讼“案结事难了”。

二、行政诉讼“ 案结事难了 ”的原因分析

从上述现象分析中可以看出,行政诉讼“案结事难了”并非某一个行政诉讼案件本身存在问题,而是与行政诉讼相关联的其他案外纠纷未能得到实质化解,导致矛盾集中于行政诉讼领域。究其原因,既有行政诉讼本质因素的影响,亦是行政诉讼与其他纠纷解决机制之间关系失调所致,还与“官民矛盾”的体制性特征和社会观念误区相关。通过研究分析,我们认为,行政诉讼“案结事难了”的原因主要包括以下几个方面:

(一)行政诉讼功能性障碍影响

正如前面所分析的,行政诉讼“案结事难了”并非行政诉讼案件本身存在问题,就单独一个案件以及该案审理范围内所涉及的行政纠纷而言,案件的终审即意味着纠纷的解决,行政诉讼已发挥了其应有的功能。但是,以案件之外的更大范围的纠纷化解视角加以观察,会发现某些行政诉讼案件终审后,行政相对人与第三人之间的民事纠纷仍旧未能解决,进一步可能因此产生行政相对人与行政机关之间新的行政纠纷,在这种情况下,行政诉讼“定纷止争”的功能貌似又未能得以体现。因此,在对行政诉讼“案结事难了”现象进行原因分析时,在诉讼本质层面,应当围绕行政诉讼功能的发挥、目标价值的实现、对民事纠纷的影响以及行政纠纷不断产生的法律根源等方面进行,具体包括以下几个方面:

1、行政诉讼价值体系失衡

行政诉讼除了需要体现监督行政机关行使行政职权这一价值之外,还需要重视对行政机关社会发展主导权和职权范围内专业判断的尊重,遵循一定程度的司法克制主义,防止司法权对行政权的僭越。因此,在行政诉讼体系之内,本身就设计有诸多“限制”司法权的规定,如行政行为合法性审查原则,行政裁量行为和抽象行政行为的审查禁区等等。然而,实践中出现了一些不注重合法与合理之间“度”的把握、不注重监督与尊重之间平衡的作法,过于机械的适用法律和运用合法性审查原则,过于注重尊重价值而忽视监督的本质功能,导致行政诉讼价值体系失衡、功能发挥失常,这些原则和价值层面的偏颇,从源头上影响着行政诉讼功能的发挥,在诉讼本质层面导致行政诉讼被限制住“手脚”、难以发挥应有的作用。这也正是新修改的行政诉讼法将行政诉讼功能由“维护和监督”行政机关行使行政职权修改为“监督”行政机关行使行政职权的重要原因。

2、行政诉讼目标体系含混

诉讼的最本质目标在于纠纷解决,即对个案纠纷的迅速、妥善、实质化解。在行政诉讼领域,并非不以纠纷解决为目标,而是与此同时附加了过多的其他目标,反而使得行政诉讼目标体系变得含混起来。行政诉讼既要监督行政职权的行使,又要维护行政机关的公信力,既要限制行政权力、保障公民权利,又要为经济建设服务、为发展大局服务。这种“多重目标说”的全面考虑思路,从行政纠纷化解的全局和长远层面看,值得肯定,但在面对具体个案时,由于考虑的因素太多、权衡的多种价值无法协调、追求的最终目标难以统一,反而不利于最本质的纠纷解决这一行政诉讼目标的实现,这种情况下,行政诉讼个案的“案结事难了”现象也不足为奇。也正因如此,新修改的行政诉讼法在第一条中明确加入了“解决行政争议”的诉讼目的,对于纠纷解决提出了明确要求。

3、行政诉讼审查方式与审查范围有限

以行政诉讼审查方式为例,除行政处罚行为显失公正时需要进行一定合理性审查之外,行政诉讼审查方式限于对行政行为进行合法性审查,而且目前作为合法性审查依据的“法”仅限于明确的法律规范,这在一定程度上限制了行政诉讼的功能,可能导致某些合法不合理、自由裁量权行使不当的行政行为难以得到纠正。同时,根据我国行政诉讼法的规定,人民法院审理行政案件以审查行政行为的合法性为中心,原则上不审理因该行政行为所产生的法律关系,审理的核心问题不是当事人的权利主张是否成立,而是行政行为是否合法。就行政诉讼审理的核心问题而言,集中于行政行为本身而并非行政相对人的实际权利主张,这也是行政诉讼未能直接回应当事人实际权利主张的重要原因。

就审查范围而言,行政权力的扩张虽然迅速,但速度毕竟不及民事权利的丰富与发展,并且行政职权遵循“法无授权不可行”原则,而民事行为遵循“法无禁止即可行”原则,法律规范的制定效率亦无法跟上社会现实的发展,这就决定了行政职权必然无法全面覆盖和作用于民事行为,行政职权与民事权益之间必然存在真空地带,行政诉讼必然无法附带解决全部民事纠纷。同时,在行政诉讼内部,由于受案范围的限制,并不是所有行政行为都属于行政诉讼审查范围,又进一步限制了行政诉讼功能的发挥。

行政诉讼审查方式与审查范围受到的限制,在一定程度上是诉讼机制本质属性使然,但却也造成了行政诉讼“不解决实际问题”、“程序空转”、“案结事难了”的不良印象。

4、行政诉讼原告主体资格带来“负面效应”

一般而言,纠纷的产生源于实体的民事权利义务冲突或者公民权利受到行政权力的侵犯。然而,行政诉讼案件数量激增,矛盾激烈,反复诉讼、纠缠诉讼现象突出,不仅受到行政职权与公民权利之间利害关系日益紧密、行政诉讼受案范围不断扩大、行政相对人法律意识不断增强等因素影响,还与行政诉讼的起诉条件以及原告主体资格等方面的特点密切相关,即行政诉讼法本身亦是造成行政纠纷不断产生的一个根源。行政诉讼法的不断发展完善,扩大了受案范围,健全了审查方式和裁判手段,逐步解决“立案难、审理难、执行难”等诸多问题,使得公民权利得到应有的保障,这是积极的一面。但与此同时,反复诉讼、纠缠诉讼、利用行政诉讼施加压力、空转诉讼程序浪费行政资源和司法资源等现象成为了“双刃剑”的另一面,这些负面效应在诉讼机制层面根源于行政诉讼起诉条件和原告主体资格方面的特点。

从与民事诉讼进行比较分析的角度来看,行政诉讼与民事诉讼对于起诉条件和原告主体资格的规定在核心内容上较为统一,即存在利害关系。不过,在利害关系产生基础方面的差异,最终形成了产生行政诉讼领域内反复诉讼、纠缠诉讼等现象的一个重要原因。民事诉讼中,绝大多数情况下都是给付之诉,相关的起诉请求应当具备一定请求权基础。这些请求权基础一般源于物权、知识产权、合同行为、侵权行为、无因管理行为、不当得利行为等,产生的基础有特定的行为要件和特定的权利要求,而且一般情况下以双方行为为基础。

在行政诉讼领域,“利害关系”的涵义比较模糊,范围边际难以控制,从而导致行政诉讼原告主体资格往往相对松散和宽泛,某些情况下,可以基于行政相对人单方意志形成,甚至在某些类型案件中原告主体资格几乎不受限制。这些特点主要包括:其一,单方意志可以反复制造提起行政诉讼的基础。以前文所述李某诉某司法行政部门系列案件为例,李某以投诉、要求说明理由、要求履行法定职责等方式不断向该司法行政部门提出申请,不论这些申请请求是否合法合理,是否属于该行政机关职权范围,是否属于重复申请,基于法定的说明理由义务,该司法行政机关总要予以一定答复,这样一来,行政相对人即可获得提起行政诉讼的被诉行政答复行为,同时,即使行政机关对上述申请不做任何回应,当事人亦可以不履行法定职责为由提起行政诉讼,而不论最终案件是否受理、诉讼请求是否属于审理范围,能否得到支持,行政相对人反复诉讼、纠缠诉讼的目的已经实现;其二,单项权益可以辐射多个行政行为。行政职权与公民权利之间的关系日益紧密,一项公民权益可能受到多个行政行为影响,同时,有些行政行为之间还存在互为因果、前后相继的必然联系,如此一来,利害关系的链条越拉越长,可被诉的行政行为数量成倍增加;其三,政府信息公开案件原告主体资格几乎不受限制。《政府信息公开条例》虽然对政府信息公开申请资格规定了生产、生活、科研等特殊需要的要求,但这种涵盖面如此广泛的利害关系要求,从某种意义上来说,实际上使得申请资格变得不受限制,这也是司法实践中政府信息公开案件数量迅速增长、占整个行政诉讼案件数量比重持续提高的重要原因,2014年北京市二中院共审理政府信息公开案件394件,占全年行政诉讼案件总数的34%。

需要说明的是,我们对行政诉讼原告主体资格带来的“负面效应”加以分析,并不在于寻求限缩其范围,而是希望在发挥其积极作用的同时尽量减少其带来的行政资源、司法资源的浪费以及对社会稳定的冲击,这才是我们调研分析的目的。

(二)行政诉讼体制性障碍影响

如果说行政诉讼的功能性障碍主要源于其本质属性,那么行政诉讼的体制性障碍则主要源于诉讼之外的因素。这些因素虽然并不直接作用于诉讼案件,但却在纠纷的形成、演化、解决等层面发挥着重要影响。当然,这些影响有正面的也有负面的。我们的调研主要针对行政诉讼体制性障碍带来的负面影响加以分析,以获得对行政诉讼“案结事难了”原因更为全面的认识。

1、“官民矛盾”并非都是行政纠纷

行政诉讼被称为“民告官”诉讼,处理的是“官民矛盾”。但是,并非所有“官民矛盾”都属于行政诉讼审理范围内的行政纠纷。在社会发展进程中,行政机关的行为不仅存在合法性问题,而且需要对政治性、政策性、专业性等方面的因素加以考量。同时,法律规范无法对行政机关每一个具体的行为加以细致规定,大量行政行为系行政机关自由裁量的结果,如不同地区之间不同政策的适用,优先发展区域、重点发展行业的划定,扶持、补贴政策的推行等等,这些行为在法律没有明确细致加以规范情况下,必然带有政策性、裁量性的印记,这本就是行政职权的显著特点,无可非议。但实践中,基于最基本的“公开、公平、公正”法律价值,基于法律规范中的原则性规定和要求,基于“总要有个说法”的朴素社会观念,这种带有政策性、裁量性的区别对待行为不免引发“官民矛盾”。这种“官民矛盾”的出现,实际属于社会发展过程中不可避免的阶段性特征。不过,对行政机关的不满情绪却总会通过这样或那样的方式转化为行政诉讼案件,导致行政诉讼要去解决实际上不属于其审理范围的问题。

2、“凡事找政府”的社会观念误区

从行政机关的社会发展主导权和社会监管权角度来说,社会发展中的大小事务、公民之间的权利义务纠纷都可能置于行政职权的管辖范围之内,行政职权的权威地位、专业水平、值得信赖的公信力以及解决问题的执行力等特点,逐渐促成了“凡事找政府”这样的社会观念的形成。然而,正如前文所述,行政职权必然无法涵盖社会的方方面面,很多问题属于市场这只“无形的手”调控,政府的监管职权并不一定能够对所有问题进行妥善解决。实践中,“凡事找政府”已然成为了一种社会观念误区,某些当事人只要受到了不公正待遇,只要遭受了不愿接受的损失,只要未能实现既定目标,都将相关责任加于政府之上,不论该事项是否属于政府职权管辖范围,反正“政府不管还有谁管”。这样的观念误区,往往以“要求履行法定职责”类行政诉讼案件涌入法院,以法律的价值、原则、精神等抽象性规定为理由,要求行政机关履行法定职责。在缺乏明确法定职权依据情况下,法院对该类请求实难支持,矛盾进而转化为当事人对行政诉讼和法院、法官的不满。

3、“难以完成的任务”之于行政诉讼

行政诉讼在推进依法行政、建设法治政府、保障公民权利、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用,但发挥重要的作用并不代表着能够解决所有问题。鉴于行政诉讼本质属性所限,以及目前的体制性障碍束缚,如果在依法对行政行为进行合法性审查、公正处理个案纠纷之外,附加给行政诉讼过多的要求,对于行政诉讼来说,显然是“难以完成的任务”。这些“难以完成的任务”,既是“有权利必有救济”、“纠纷解决最后一道防线”等法律价值所赋予,又被“凡事找政府”、“凡事找法院”等社会观念所期待,还受化解社会矛盾、维护社会稳定、服务大局发展等历史任务所指引。这些案外的过多“任务”,与民事诉讼领域的平等主体间纠纷化解以及刑事诉讼领域国家公权力对被告的追诉相比较,显得格外沉重。但在目前情况下,并非行政诉讼不想解决实际问题,而是有些实际问题行政诉讼解决不了,这样的任务赋予的越多,对行政诉讼公信力的打击就越大,造成“案结事难了”的表象。

(三)行政诉讼与其他纠纷解决机制之间关系失调

行政纠纷的解决机制从目前来看,主要包括行政复议、行政诉讼以及信访制度。从纠纷解决的过程来看,三者均发挥了一定程度的积极作用,但从纠纷解决的结果来看,并不理想。面对并不尽如人意的现状,一方面,需要展开对行政调解等替代性纠纷解决机制的研究,扩大纠纷解决途径,另一方面,现行行政纠纷解决机制作用的最大化以及相互关系的协调,恐怕是更应当重视的问题,此外,行政、民事交叉案件处理的机制也应当引起足够的重视。经过调研分析,我们认为,行政诉讼与其他纠纷解决机制之间关系失调是制约行政纠纷实质妥善化解的一个重要原因,主要包括以下几个方面:

1、行政纠纷解决机制之间关系失调

行政纠纷的解决机制包括正式的纠纷解决机制,即行政复议、行政诉讼,也包括非正式的纠纷解决机制,即信访制度,三者在制度设计层面应当发挥出各自应有的作用。但现实中,三者在案件数量、功能发挥、实际效果等方面与制度设计初衷存在着较大差异,甚至出现错位现象,致使纠纷解决机制之间关系失调,行政纠纷难以迅速妥善化解。这些方面目前主要表现为:其一,行政复议决定维持行政行为的比例非常高,行政复议的数量以及化解行政纠纷的比例较低,行政复议机关的独立性保障和行政复议程序正当化等问题未能得到良好解决,导致行政复议往往不被行政相对人所信任,未能发挥出专业、及时、方便、灵活、彻底等行政复议机制的优势,未能将行政纠纷化解在初发阶段和行政程序中,未能实现作为行政纠纷化解主渠道的制度要求;其二,行政诉讼“封闭式”的纠纷解决模式难以承载全面化解纠纷的任务。现实情况是,行政诉讼被寄予了很高的期待,主观上也想要去解决实际问题,但客观上受到种种束缚,无法发挥应有的功能;其三,“信访潮”现象导致行政纠纷解决机制“本末倒置”。在行政纠纷多元化解决机制中,信访制度本应成为追求个案正义和实质正义的权利救济底线,其程序启动应当符合较高的条件和要求。但正是因为信访制度的“例外效应”,导致制度适用泛滥化,一定程度上使得行政诉讼“丧失”终局效力,引发“信访不信法”的社会观念误区,本应作为特殊个案救济的信访制度冲锋在纠纷解决一线,行政复议、行政诉讼制度却沦为末位。而信访制度基本采取转办、交办、督办、协调等几种手段,本身缺乏司法制度的严格程序和实体法律体系依据,其纠纷解决效果更是不容乐观。

2、行政诉讼与民事诉讼之间关系失调

如前文所述,行政诉讼“案结事难了”现象之一在于行政诉讼案件审结后,当事人实际的民事纠纷未能得到解决,反而可能更加错综复杂。究其原因,根本在于行政诉讼与民事诉讼之间关系失调,未能形成解决行政、民事交叉案件的合理机制。这些问题不仅表现为二者在受案范围、事实认定和裁判结果等审判权限方面的冲突,更表现为二者在具体案件处理过程中的审理先后顺序混乱、诉讼程序衔接不畅等问题,还表现为审理原则、审查内容和方式等方面的差异。其中,未能及时发现行政诉讼与民事诉讼审理结果之间的因果关系,未能清晰理顺二者之间的先后审理顺序,未能正确认识另案审理结果对本案审理进程的影响,是导致纠纷久拖不决,难以化解的重要原因之一。

三、行政纠纷案外综合治理机制的对策研究

在对行政诉讼“案结事难了”的现状和原因进行详细分析后,我们发现,目前存在的最主要问题并不是行政诉讼个案内部的问题,而是行政诉讼受到了过多案件之外的涉及“官民矛盾”、社会观念、群众期待、历史任务等方面的附加因素影响,而其“封闭式”的纠纷解决模式难以予以应对所造成的困局。那么,既然行政诉讼在对行政行为进行合法性审查、正确处理个案纠纷之外,已经被赋予了更多的期待,已经被推上了更广阔的平台,我们何不顺势而为,出于新的社会历史条件对行政诉讼的予以重新定位,打破原有“封闭式”被动的纠纷解决模式,建构“开放式”主动的纠纷解决模式,以司法最终原则为依托,综合利用多方资源,合理整合不同纠纷解决途径,发挥审判职能延伸作用,创新纠纷解决机制。经过调研,我们认为,针对目前行政诉讼“案结事难了”现象,除了正确理解和运用新修改的行政诉讼法,以争议化解为中心,进一步提高行政审判质效之外,应当建构行政纠纷案外综合治理机制予以应对,具体的做法主要包括:

一是明确人民法院在行政纠纷综合治理中的主体地位和主导作用。基于宪法法律以及司法最终原则的要求,行政诉讼生效裁判应当具有行政纠纷处理的“终局效力”。既然法律赋予了人民法院对行政纠纷的终局裁判权,既然行政纠纷的最终处理标准由人民法院依法确定,既然已经附加给了行政诉讼更多的期待和要求,那么在最终裁判作出之前,在全面考虑纠纷实质化解、社会法律效果统一、尊重和监督并重、维护行政职权公信力和保障公民权利平衡等因素的综合治理机制建构中,在通过综合治理方式减少行政纠纷、降低矛盾激烈程度、促进纠纷案外化解过程中,人民法院理应占有重要地位并发挥主导作用。这种重要地位和主导作用,不仅体现在对综合治理的全面参与和有效监督中,还体现在对多方主体、多种权益的优化协调中,更体现在行政纠纷实质性化解的决定性作用之上。因此,行政纠纷案外综合治理机制的建构首先就要明确人民法院在行政纠纷综合治理中的主体地位和主导作用,唯有如此,行政诉讼打破“封闭式”被动纠纷解决模式、开启“开放式”主动纠纷解决模式才能够具有理论支撑和现实意义。

二是扮演好法律法规、规范性文件制定中的专业咨询角色。行政诉讼法实际上赋予了行政诉讼对规章以下规范性文件的附带审查权,但与其事后启动难度较大的对抽象行政行为的司法审查,进而可能激化产生更多纠纷,不如从源头治理着手,积极参与相关规范性文件的制定,扮演好专业咨询角色,与政府法制部门建立规范性文件制定的沟通、论证、抄送等长效机制。在内容方面,对涉及民生权益较大、造成纠纷可能性较高的规范性文件,在其制定过程中就应该进行一定的“审查”,提出是否符合“法律保留原则”、是否与上位法冲突等方面的意见,并针对相关具体规范是否合理、裁量基准是否妥当、是否符合比例原则等方面提出建议。在形式方面,协调政府法制部门了解规范性文件制定计划,建立起有针对性的定期论证会,并促进行政机关注重规范性文件制定过程中的公众参与、广泛征求意见、举行论证会、听证会等民主程序。此外,要善于总结审判实践经验,发现纠纷处理过程中的疑难问题,在法律法规的制定过程中,利用征求社会意见环节,积极献言献策,使各类纠纷的处理更加“有法可依”。

三是不断提高司法建议水平,促进行政机关自愿采纳执行。司法建议制度在行政诉讼案件之外体现出优化司法权对行政权的监督、预防和化解行政纠纷等重要价值,是行政诉讼发挥主动解决纠纷、防范纠纷隐患等功能时所能采用的主要手段之一,是能动司法、发挥审判职能延伸作用的重要方面。由于司法建议本身并不具有强制执行力,行政诉讼司法建议制度的运作成效并不能够完全以行政机关的回复率为衡量标准,司法建议能否有效说服行政机关才是问题的关键。因此,为了确保行政诉讼司法建议制度的规范化, 应当做好以下几点:其一,深刻总结行政诉讼中发现的行政机关不合法、不合理、不规范的做法,从法律依据、纠纷化解、服务大局、社会评价等方面着手,提出易于接受、切实可行的建议,不断提高行政诉讼司法建议水平;其二,在作出司法建议之前,应当保持与行政机关的充分沟通,以帮助改进的态度尽量予以说服,消除行政机关的种种顾虑,努力实现自愿采纳执行的效果;其三,通过司法建议回函等方式了解行政机关后续采纳执行情况,特别是对于未予采纳的原因以及之后又产生同类型新的行政纠纷的情况予以客观分析,进一步采取相关措施予以应对。

四是支持促进行政复议工作全面提升,发挥其行政纠纷化解主渠道的应有作用。在支持促进行政复议工作全面提升过程中,应当以着力提升行政复议的权威与公信力以及不断促进行政纠纷诉前化解为中心,做好以下几点:其一,法律适用方面,保持与行政复议机关的定期沟通,建立统一培训机制,统一审查尺度和审查标准,特别是对于法院系统的司法解释、答复、会议纪要以及各级行政机关的规章、规范性文件的理解适用问题,需要强化相互学习交流;其二,复议程序方面,在行政复议法目前尚未修改的情况下,法院应当向行政复议机关提供“制度”支持,将行政诉讼程序中的相关规定和法院工作中的经验总结提供给行政复议机关作为借鉴,促进行政复议向“准司法行为”方向发展完善;其三,将行政诉讼对行政复议决定的变更率作为一项重要指标加以考察,分析行政诉讼裁判结果改变行政复议决定的原因,并适时向行政复议机关提出建议,促进行政复议工作的进步;其四,建立行政纠纷诉前化解机制,发挥行政复议机关作为上级机关的优势,利用行政职权灵活高效、裁量空间较大、执行力较强等特点,针对类型化、群体性纠纷展开诉前化解工作,将纠纷化解在初发状态和行政程序中,提升行政复议解决实际问题的能力,塑造行政复议的良好社会形象,避免行政纠纷大量涌入法院,减轻行政诉讼的压力。

五是建立行政纠纷预警机制,推进纠纷化解机制前移。纠纷的产生总要基于一定的原因,由于行政诉讼被告恒定、行政职权法定原则,行政机关和行政职权的种类和数量基本确定,那么因对行政机关作出的行政行为不服,产生的行政纠纷的类型也是较为固定的。因此,我们完全可以就此建立起行政纠纷预警机制,抓纠纷源头治理,在行政纠纷产生初期甚至产生之前介入其中,推进纠纷化解机制前移。特别是针对容易引起反复诉讼、群体诉讼的领域,如征地拆迁,在相关行政行为实施之前,积极组织参与合法性论证,依据审判实践经验总结,指出该领域行政纠纷中产生的焦点问题并提供数据支撑,针对以往行政机关败诉案件提示行政行为违法风险,根据审理过程中对当事人实际权利主张的了解,促进行政机关从全局的高度,从减少纠纷、保障权利的角度,尽可能的回应行政相对人的实际权利要求,预防和杜绝不必要的纠纷产生。同时,基于依法行政的要求,督促行政机关在行使职权过程中,做到“公开、公平、公正”,积极推进公众参与,切实做好政府信息公开工作,统一执法标准,减少特殊处理,妥善平衡各方权益,将行政纠纷化解在源头。

六是不断建立完善行政和解机制,创新纠纷解决途径。行政和解制度既包括纠纷产生之初当事人之间的自行和解,也包括行政复议程序中的和解,还包括行政诉讼中法院主持下的和解。一方面,在诉前和解机制建立完善中,要支持建立由地方政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解机制,充分发挥行政机关在化解行政纠纷和民事纠纷中的作用。另一方面,新修改的行政诉讼法在延续审理行政案件不适用调解的原则情况下,扩大了行政诉讼调解范围的例外情况,即除了行政赔偿、补偿案件,涉及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件也可以调解。在此情况下,需要抓紧启动对涉及自由裁量权案件进行调解的研判工作,梳理出可适用调解的案件类型,如行政处罚案件,有针对性的将相关情况告知有关行政机关,促使其尽早予以考虑并事先准备切实可行的统一调解方案。此外,要做好“诉调对接”工作,对于当事人在自行和解、行政复议程序中达成和解后反悔,针对原行政行为起诉至法院的情况,应当根据司法审查要求,对和解行为进行必要的审查,对于符合自愿、合法原则,属于行政自由裁量权范围,不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的做法,通过查明事实的方式予以确认,并驳回当事人的诉讼请求,对于不符合上述要求的做法,及时予以更正,对相关行政行为进行合法性审查。

七是优化行政、民事交叉案件处理模式,防止因诉讼制度本身造成纠纷难解的困局。因行政、民事交叉问题导致纠纷“案结事难了”的现象不断产生,根本原因在于未能及时发现和正确认识行政诉讼与民事诉讼之间的因果关系,造成经历数次诉讼纠纷仍得不到解决,获得多份生效法律文书,矛盾反而更加复杂的局面。因此,必须优化行政、民事交叉案件处理模式,防止因诉讼关系不畅造成不必要的纠纷。具体应当做好以下几点:其一,发现机制。为了及时发现存在因果关系的行政诉讼与民事诉讼,需要加强对当事人的释明和指引工作,健全法院系统案件审判流程信息查询机制,强化办案人员在典型案件中的行政、民事交叉问题意识;其二,协调机制。在发现存在诉讼交叉问题时,应当及时告知另案法官本案诉讼中止审理或者要求另案中止审理的情况,如果两案法官对是否构成诉讼交叉和审判前提问题存在争议,应当报共同上级法院予以处理;其三,处理机制。明确审理先后顺序之后,在作出具体处理时应当注意审判权限划分和交叉诉讼情况,避免超越权限认定事实和进行裁判,裁判结果应当清晰明确,并及时告知另案法官。

八是发挥社会关注度较高的优势,优化调整行政诉讼法制宣传方向。实际上,即使是与内容丰富、贴近生活的民事诉讼以及保障人权、打击犯罪的刑事诉讼相比,行政诉讼的社会关注度仍然较高。但现实情况是,行政诉讼法制宣传工作却一直落于下风。究其原因,一方面,“官民矛盾”本就十分敏感,过多的宣传可能激化更多矛盾,另一方面,行政诉讼法制宣传方向存在一定问题,未能正确发挥引领社会观念、缓和行政纠纷的作用。因此,必须着力优化调整行政诉讼法制宣传方向,做好以下几点:其一,淡化行政诉讼“官民对抗”色彩,行政纠纷只是难以避免的社会纠纷的一个种类;其二,积极落实行政机关法人出庭应诉制度,拉近当事人之间的距离,营造平等协商氛围;其三,正确对待行政机关败诉案件和行政赔偿案件,弱化责任追究,强调行政风险和公平责任;其四,积极正面宣传行政机关整改措施,树立行政机关主动接受群众监督、不断改进工作作风的良好社会形象,促进行政机关内部评价体系调整;其五,抓当事人反复诉讼、纠缠诉讼现象典型,引领正确看待行政纠纷、理性诉讼的社会观念。

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