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法官等级制度去行政化之路径设计

作者:王继玉  发布时间:2015-10-19 13:58:16


引言:

《中华人民共和国法官法》规定我国法官管理实行法官等级制度。1997年,中共中央组织部、人事部、最高人民法院制订印发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》(以下简称《法官等级暂行规定》),对法官等级制度进行了具体规定。1998年,我国首次评定法官等级。2006年,最高人民法院印发了《高级法官等级选升标准(试行)》作为法官等级评定实际操作的配套规范。2011年,中共中央组织部、最高人民法院又下发了《法官职务序列设置暂行规定》,取代《法官等级暂行规定》成为法官等级制度的主要实行依据。

现行法官等级制度设计之初即打上了司法行政化管理模式烙印:

一、现状考察与制度分析

(一) 等级编制:依附行政序列

现行法官等级制度按照法官职务编制等级,将法官等级序列分为四等十二级,构建了一个与行政“格、职、级”序列严密对应的“梯田型”法官等级金字塔,使法官等级蜕变为行政科层式官阶等级秩序。

《法官职务序列设置暂行规定》第三条规定,法官按照法官职务序列进行管理;第五条详细规定了不同行政层级法院法官等级配备规格以及各法官职务序列所对应的法官级别,将法官等级序列(一至十二级)与法院行政层级序列(最高法院、高级法院、直辖市中院、副省级市中院、中级法院及直辖市区法院、县区基层法院)、法官职务序列(院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员)及公务员行政级别序列(从国家级副职到科员)三个行政序列严密对应。

现行科层式法官等级编制与行政“格、职、级”严密对应:

1.以行政层级划定晋升阶梯

现行法官等级制度在编制设置上与法院的行政层级(法院的“格”)严格对应,导致法官等级晋升区间呈现“任职法院层级越高,法官等级起点越高;任职法院层级越低,晋升空间封顶越低”的阶梯型差异。

例如:同为初任法官初次评定法官等级,任职于最高院的助理审判员起步就是一级法官,高级法院为三级法官,副厅级中级法院为四级法官,基层法院为五级法官;从普通审判员所能晋升的最高法官等级来看,从高到低依次为:最高院一级高级法官,高级法院二级高级法官,副厅级中级法院四级高级法官,而基层法院一级法官就升到头了。

可见,法官任职法院层级越高,法官等级评定起点越高,最高院初任助理审判员法官等级甚至与基层法院副院长或审判员相当;同理,任职法院行政层级越低,法官晋升“天花板”越低,基层法院审判员干到退休能晋升的最高法官等级也不过仅相当于最高院初任助理审判员最低等级。

2.以行政职级绑定法官等级

法官等级的高低取决于行政职级的高低,法官等级必须在职务编制等级幅度内晋升。法院院长的法官等级设置高于庭长,庭长高于普通审判员,[ 《中共中央组织部 人事部 最高人民法院关于印发<中华人民共和国法官等级暂行规定>的通知》,组通字【1997】50号。]按照行政职级形成“梯田型”等级序列。《法官职务序列设置暂行规定》规定:担任领导职务的法官按所任职务确定等级,不担任领导职务的法官按级别和任职时间确定等级。甚至于,最高法院印发的《高级法官等级选升标准(试行)》[ 《最高人民法院关于印发<高级法官等级选升标准(试行)>的通知》,法发【2006】5号。]中直接将候选晋升法官等级的法官划分为“厅长级法官”、“处长级法官”、“科长级法官”等。

法官等级的升降从属于行政职级的升降。《法官等级暂行规定》第十六条规定“法官由于职务晋升,其等级低于新任职务编制等级的,应当晋升至新任职务编制等级的最低等级”,第十七条规定“法官被调任下级职务后,其等级高于新任职务编制等级的最高等级的,应当降低至新任职务编制等级的最高等级”。

(二)评定机制:比照干部管理

现行法官等级制度未建立专门的等级评定机制,法官等级的评定、晋升、降低与取消依照干部管理办法执行实施:

1.完全服从干部管理权限

按照《法官职务序列设置暂行规定》,法官等级升降按照干部管理权限管理,各级法院担任领导职务法官等级按照“对应职务层次的综合管理类公务员领导职务升降有关规定执行”,即“随行政职务走”;非领导职务法官等级升降按照该办法执行,可理解为“随行政级别走”。

依据《法官等级暂行规定》,首席大法官以外法官等级的评定批准权限按照“级别管理”分别由最高法院、高级法院及中级法院院长行使;同时按照“本院管理”原则,本院法官晋升等级低于本院管辖的法官等级区间的,由本院院长“提级”管理。

2.直接适用干部任命程序

现行司法管理体制下,法官的选任名义上是选举制,实际上是任命制,法官等级评定亦直接适用干部任命程序。[ 刘远强:《人民法官管理的官僚化及其反思》,载《南都学坛(人文社会科学学报)》2003年第1期,第92页。]按照《法官职务序列设置暂行规定》,晋升法官等级的程序为:民主推荐,确定考察对象→组织考察→研究酝酿→按照干部管理权限集中讨论决定→公式任命。该套程序完全照搬了中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》关于行政机关干部的选拔任命程序。

3.等级降低有行政任意性

《法官职务序列设置暂行规定》、《法官等级暂行规定》分别规定了两类法官等级降低的情形:一是“在定期考核中被确定为不称职的”,应予降低法官等级;二是“法官被调任下级职务后,其等级高于新任职务编制等级的最高等级的”,应当降到与新任职务相匹配的法官等级。由此可见,降低法官等级被视作公务员考核不称职的一种行政处分方式(调任下级职务多数也是起因于行政处分),以行政命令的方式任意降低。

(三)评定标准:主要依据行政职级

尽管现行法官等级制度规定了“法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限”五个方面的评定标准,但同时又规定法官等级必须在“法官职务编制等级幅度内”晋升。实践中,等级评定条件简化为公务员考核情况、法官职级、年限资历三项,其中又以法官行政职级为最核心的刚性标准。法官行政职级不但直接决定晋升相对应的法官等级,甚至还与等级晋升所需年限资历的长短挂钩。

以晋升一级高级法官为例:除满足“现等级期间年度考核称职以上”、行政级别必须达到厅长级或副厅长级的条件外,即使同为厅长级法官,其所在法院层级、所任职务越高,等级晋升所要求的年限资历越短。如:最高院庭长正职晋升一级高级法官需“现等级时间(二高)满2年,任现职级时间满4年,工作年限满24年”,而最高院庭长副职需“现等级时间(二高)满3年,任现职级时间满2年,工作年限满28年”。[ 参见最高人民法院关于印发《高级法官等级选升标准(试行)》的通知,法发【2006】5号。]

二、制度反思与进路

(一)行政化之危害

现行法官等级制度沿袭司法行政化管理模式,有如下危害:

1.法官身份官僚化

现行法官等级制度确立的是“官本位”的行政科层式官阶秩序,而非“法本位”的法官等级序列。在党的干部、国家公务员和法官三重身份中,法官身份完全被官僚化,仅是行政身份的附属。

首先,法官没有独立于公务员序列的准入制度,亦未实行分类管理。通过公务员考试获取行政编制是成为法官的入场券;反之,只要具备行政职级,司法行政人员等即使不履行审判职责,也可以获得法官身份,冠以法官等级称号。其次,法官等级晋升近乎完全取决于行政“格、职、级”的提升,而不是以法官的专业水平、对审判事业的持续奉献决定。法官打破等级晋升“天花板”的唯一途径,是谋取更高的行政职级或者谋求调任上级法院,由此在制度上造成了法官追逐升迁,取悦上级的必要。

2.法官地位等级化

官僚化、科层式法官等级制度意味着按照行政等级进行权力分配和人员管理,必然造就了“法官之上的法官”[ 周婷婷:《浅议司法改革之法院去行政化》,载《湖北经济学院报(人文社会科学版)》2011年第4期,第85页。],损害了法官地位的平等性,将法官之间的平等独立地位异化为命令与服从的行政隶属关系,导致法官地位等级化。

同时,其损害了法官地位的公平性,制造了不同法院层级、行政职级法官之间等级的鸿沟,压制了基层法院、普通法官的晋升空间,[ 曾晖:《法官等级制度的困境与出路初探》,载《河南科技大学学报(社会科学版)》2011年第1期,第108页。]造成了一线法官追逐升迁,基层法官人才流失,损伤了法官职业的稳定性。[ 李蓉:《法官等级制度与法官等级化》,载《广西社会科学》2013年第6期,第66页。]

3. 审判权运行行政化

审判权运行不同于行政权,其具有独立性、程序性特点,并且要符合“审理者裁判”的亲历性。裁判结果应由亲历审判、依法行使国家审判权的审判组织或法官独立作出。按照行政化管理模式管理法官与审判活动,催生了案件审批制、案件请示制度,将上下级法院审判监督的审级关系变为行政领导关系,将法院内部行政管理权变成对裁判结果的“把关权”,[ 李承武:《淡化行政色彩:法院改革的必由之路》,载《行政与法》2000年第5期,第55页。]必然导致行政权凌驾于审判权,并进而僭越审判权,干预独立审判。

现行法官等级制度,一面宣称法官等级是专业水平的认可,一面依据行政职级序列编制等级体系,为法官之上的法官干预过问案件提供了正当性支持;同时先是把法官引入追逐行政职级升迁的晋升阶梯,又以干部管理方式评定法官等级,赋予上级法院、行政首长决定法官任免、升迁的权力,必然造成法官取悦行政上级的必要,提供了院庭长干预法官独立审判之可能,使审判权运行行政化。

(二)去行政化之进路

台湾地区法官法开宗明义指出其立法目的为“维护法官独立审判,保障法官之身份,并建立法官评鉴机制”。[ 台湾地区《中华民国法官法》,第1条。]对法官等级制度去行政化的路径设计,应以实现制度价值复位、功能回归为要:

1.彰显法官身份荣誉

《法官等级暂行规定》第三条规定“法官等级是表明法官级别、身份的称号,是国家对法官专业水平的确认”。

(1)身份宣示。法官等级是国家授予法官身份、授权行使国家审判权的标识。法官等级的主体只能是行使国家审判权的法官。司法人员应分类管理,非国家授权行使国家审判权、依法履行审判职责的人员不应授予法官身份和等级。

(2)专业认可。司法审判是高度专业化的工作,要求法官必须具备相当的专业知识与经验积累。法官等级是国家对法官专业水平的认可,只能依据法官专业水平、从事法律或审判工作的资历以及在审判岗位上的持续奉献来确定。

(3)荣誉保障。法官等级代表法官职业荣誉。为确保法官裁判独立性及中立性,法官身份和等级应当受到保障,非因法定事由、未通过权力机关经严格程序,不得剥夺法官身份、降低法官等级。现行制度仅以行政职级降低或公务员考核不称职为由,通过干部管理权限以行政命令方式任意降低法官等级极不可取。

2.保障法官地位平等

司法的平等性、独立性、中立性和程序性等特点决定了法官应当具有一定的超然性,其在适用法律时除了法律之外没有别的上司。法官是天然反等级的职业,法官等级制度不应使法官有追逐升迁的必要与可能。

为保障法官地位平等,应以法官为主体,以审判为中心,确保不同法院层级、不同职级法官在等级晋升上的具有同等的权利和机会。以法官为主体,就是要保障普通办案法官权利与担任领导职务法官权利均等;以审判为中心,就是要侧重保障承担主要审判任务的基层法院法官的权利,维护基层法官稳定性。因此法官等级编制必须与行政序列脱离,保障基层普通法官只要恪尽职守,兢兢业业,不断提升专业水平,在审判岗位持续奉献,其法官等级晋升、职业待遇保障都够得到同等的权利和机会,而不必追逐职级升迁。

3.保障法官职业待遇

法官身份和地位平等不意味着法官待遇绝对均等,对法官专业水平的高低、职业贡献的多少不加区分。只有在依据专业水平、职业贡献对法官客观评价基础上合理评定法官的等级,并依据法官等级构建法官职业待遇体系,才能使法官等级不致沦为“书面上的荣誉称号”,实现制度功能落实。

4.保障法官依法行使审判权

保障法官依法行使国家审判权是法官等级制度的最终目标。这一目标的实现取决于对法官等级制度进行去行政化路径设计,以破除审判权运行行政化之困局:其一,等级编制与行政序列解绑,评定标准与行政职级脱钩,保障法官地位平等;其二,等级评定机制区分干部管理,合理配置权限,科学设计程序,以分权制衡的法官等级评定机制排除行政管理权以左右法官等级升迁而干预审判之可能,保障法官独立行使审判权;其三,以法官职业待遇体系、遴选任用机制为支撑,保障法官待遇到位、制度功能落实。

5.协洽党管干部原则

党管干部是在队伍建设、组织人事工作中贯彻坚持党的领导原则的必然要求。司法管理去行政化并不是对党管干部原则的否定。对法官职务任免、法官等级评定的管理应当与党管干部原则协调融洽,由组织人事、纪检监察部门进行考察把关。

三、制度设计

法官等级去行政化的路径设计,在于以法官为主体,以审判为中心,在等级编制设计上保障法官地位平等,排除法官追逐升迁之必要;在制度运行设计上建立科学评定机制,排除干预法官独立审判之可能。具体而言:

(一)等级编制设计:与行政序列解绑

法官等级序列应脱离行政序列,不再依据法官职务编制法官等级。

1.等级编制原则:去“格、职、级”

(1)定额。分类管理,确定法官员额,将法官以外的司法行政人员、司法辅助人员等排除在法官等级序列之外。

(2)去“格”。取消不同法院层级法官等级晋升区间的阶梯差异,保障法官晋级机会同等,引导法官人才流向基层。

上级法院法官之等级是否应高于下级法院?有一种观点认为上级法院履行对下级法院监督指导职能,故其法官专业水平及相应法官等级理应高于下级法院。笔者不否认上级法院法官相较下级应当具有更高专业权威性。然,其逻辑非“因就职于上级法院而当然可在更高法官等级区间内晋升”,而应当是“唯有法官等级、专业水平符合一定高度,方有资格选任至更高层级的法院任职”,通过法官遴选形成上下级法院组成法官的年龄、专业及等级合理结构。

(3)去“职、级”。法官等级编制与行政职务、公务员级别脱钩,突出以法官为主体,引导法官坚守审判一线,使法官无追逐升迁之需要,避免法官等级沦为行政职级的附庸。

2.等级编制方案:“三等九级”编制体系

法官等级编制即对法官等级体系所包含等次和级次数量、员额(相应法官等级的职数及比例)、晋升方法的设计。

(1)三等

笔者建议根据功能设计不同,将法官等级设为三个等次:

①基础法官等级,为绝大多数法官晋升区间。其主要功能在于宣示法官身份地位,并作为确定法官待遇等差的依据。凡有法官身份,必有法官等级,因此不设员额比例限制,依据法官员额确定职数;在晋升方法上,等级评定标准偏重考察审判绩效、职业贡献(见后文),以资历年限为标尺,逐级晋升。基础法官等级重在保障不同层级、不同职级法官的法官等级晋升机会同等,打破基层法院法官等级晋升“天花板”,同时与薪资待遇挂钩,使法官待遇随着任职年限逐级增长。

②高级法官等级,为法官的菁英等级。其主要功能在于彰显专业水平,为从法官中选拔出的专业水平出类拔萃或做出特殊贡献的精英法官,根据实际情况设定其占全部法官员额的比例,实行逐级选升。

③首席大法官。根据《法官法》,最高人民法院院长为首席大法官。首席大法官具有荣典意义,其功能为最高人民法院院长之专设荣誉称号,具有职务专属性,全国员额1名,由选举任命机关荣典。

(2)九级

法官等级应按照一定任职年限幅度和频率逐级晋升。法官级次应与法官任职年限区间、晋升等级的年限频幅及专业水平成长梯度、法官职业待遇级次相适应。

随着法官准入门槛逐渐提高,初任法官年龄一般不早于30岁,法官终身任职期限最大区间在30到35年左右。等级晋升频幅可设定为:4至5年晋升一级,即基础法官等级法官在现法官等级任职期限满四年方可晋升下一法官等级,高级法官在现法官等级任职期限每满五年方可选升下一法官等级。一名初任法官按一般情形逐级晋升,从五级法官升至一级高级法官共计需要三十年左右时间。

综合考虑我国法院组织制度、法官准入及退休制度及上述因素,笔者建议法官等级数量编制分为三等九级:

首席大法官为一等设一级;高级法官为二等设三级;法官为三等设五级。

(二)等级评定机制设计:“三位一体”分权制衡

法官等级评定权力运行机制之设计要旨,在于保证行使法官等级评定权之主体不以左右等级升迁之权力要挟法官,排除其干预法官独立审判之可能。惟以分权与制衡方能保证权力不为滥用,以为独立之保障:

1.评定权限:分权设计

建议对等级评定权进行分权设计,将其一分为三:批准权,即决定授予、晋升、降低或取消法官等级的决定权;考评权,即依据一定考评标准判断法官候选人符合等级评定条件与否的评价权;执行权,即负责具体组织实施法官等级考评的事务管理权。

(1)批准权—国家权力机关

笔者建议法官等级评定批准权与法官任免权统归国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会行使。

理由为:从制度目标来看,为促使司法管理去行政化,推进法官身份及待遇脱离行政序列,应排除法官等级评定参照干部管理权限的做法;从审判权性质来说,法院独立行使审判权不受行政机关干预,对产生它的国家权力机关负责。国家权力机关当然有权决定法官等级;从法官等级功能来看,法官等级是表明法官身份、级别的称号,是国家对法官专业水平的确认。法官职权、身份、等级三者具有同一性,应统一由国家权力机关赋予(授予)。

(2)考评权—法官等级评委会

决定是否批准授予法官等级需要建立在对法官正确评价的基础上。笔者建议专设法官等级评委会,负责依照法官等级评定标准对法官进行评价,为是否授予法官等级提供判断依据。

法官等级评委会性质为临时机构,通过临时募选组成,考评评委为非常任职务,以保障评价结果中立性,防止考评主体以左右考评结果而使考评权实质上篡夺法官等级晋升权, 

为保障评价结果客观性,应当引入多元评价机制,即法官自我评价、职业共同体评价及外部评价。因此在人员组成上,评委应在法官、人大代表、民主党派及其他社会团体成员、其他法律工作者中选募。

(3)执行权—法官等级考评委员会

建议国家权力机关授权人民法院设立法官等级考评委员会[ 亦可参照新一轮司法改革关于设立法官选任委员会的方案,赋予其法官等级评定职能。],负责具体组织实施法官等级评定,并负责招募法官等级评委会。其性质兼为国家权力机关行使法官等级评定权的执行机构及法院对法官行使人事管理职能的部门。

委员实行任期制,可由担任人大代表的法官、或推选本院法官担任。法官等级考评委员会负责法官等级评委会的招募,是连接法官等级批准权与考评权的桥梁,为避免常任的委员利用职权影响法官等级考评,法官等级考评委员会委员不得同时担任法官等级评委会评委。

2.评定程序:制衡设计

为解决法官等级评定组织实施过程中各主体之间的权力冲突,应设计科学的等级评定程序,规范法官等级批准权、考评权、执行权的行使,保障法官权利。

(1)批准权与考评权之制衡

批准权主体判断是否授予法官等级不应是恣意的,应当建立在对法官客观评价的基础上。因此法官等级的批准决定应当以法官等级评委会对法官等级候选人的评定意见为依据。同时,为防止考评权通过左右考评结果实质上篡夺了法官等级批准权,批准权主体不同意评议意见的,可以要求重新评议,甚至可以重组法官等级评委会进行评议,但应对理由和次数作出限制。

(2)执行权与考评权之制衡

考评权主体由执行权主体招募,且为非常任的临时性机构,同时规定执行权主体不得同时兼任考评权主体,降低二者以左右等级晋升来干预法官审判的可能。

(3)法官等级候选人权利之制衡

法官等级候选人作为评定对象,应当享有一定程序性权利,如:知情权,可以要求考评权主体说明出具考评意见依据的理由;申请回避权,有正当理由可以申请评委回避;复议权,对评定结果有异议的可以申请复评。

(三)等级评定标准:与行政职级脱钩

去行政化路径下法官等级评定标准应与行政职级脱钩,方能实现法官等级制度的价值复位。法官等级评定标准的设计应对评价标准与评定条件有所区分: 

1. 评价标准

评价标准是对法官进行实质评价的维度,法官等级评定只能以法官专业水平、审判实绩、职业贡献为依据。

(1)专业水平。法官等级是对法官专业水平的确认。专业水平指的是法官的职业素养,反映为学识和经验,非常难以量化。

(2)审判绩效。对审判实绩的评价有量的维度和质的维度。量的维度可以从办案类型、数量来考察,对质的评价相对复杂,但决不能以公务员年度考核的称职与否来简单替代。

(3)职业贡献。法官等级、职业待遇应当与法官从事审判工作的职业资历、贡献相匹配。

2. 评定条件

评定条件是对评价标准进行量化反映的指标。符合法官任职条件是参与等级评定的前置要件。此外,能够量化反映法官评价标准的指标主要有:

(1)年限资历。从业年限是指从事审判或法律职业的时间。从业年限的长短既可以反映经验的积累程度,也可以作为职业贡献大小的量化指标。

(2)办案数量。办案数量一定程度可以反映法官的工作量及勤勉程度。应将办案数量作为基础性条件,但应考虑到判断办案数量标准具有个体差异性,同时不宜形成“唯以数量论英雄”的负面考核导向。

(3)办案质量。对办案质量的评价相对复杂。建议将办案质量作为消极条件来考察,即考察候选人是否曾因错案而被追究惩戒。

(4)研究成果。法官基于审判实践进行调查研究取得的成果,可以反映法官的专业修养和水平。

对法官等级评定标准的应用需注意标准同一性与差异性、硬性与弹性。适用法官等级评定标准既应当注重同一性,例如对于年限资历的规定在一定范围内的执行标准应当是统一的;同时也应适当考虑标准的差异性,例如不同地区、不同层级法院法官办案数量标准是不同的,同时普通法官等级与高级法官等级评价的侧重是不同的。从业年限、办案数量等可以精确制定量化区间的为硬性标准,办案质量、研究成果等难以通过量化考察的为弹性标准,硬性标准适于客观评价,弹性标准适于主观评价,对二者的考核应当采用不同的方法。同时,对于同一性、硬性标准,应当制定规则予以明确,确保统一适用。

(四)制度转轨设计

改革的实践,势必涉及新旧制度如何转轨的问题,既牵涉制度与体制之间体系性的冲突与整合,又关乎大量个体利益调整的摩擦,难以用一句“新人新办法,老人老办法”简单解决。法官等级制度改革并非单一问题,因为在确定法官等级之前似乎还有一个“谁是法官谁不是法官”的问题需要首先明确。在司法改革背景下讨论新旧法官等级制度的转轨问题,笔者惟能建议在确立法官员额制度的前提下重新确认法官身份的同时重新评定法官等级:

①划定员额。以法官员额划定参与评定法官等级人员范围,司法行政人员等非法官序列人员及不再具有法官身份的现任审判员、助理审判员等法官等级相应取消;

②换算等级。建立新旧法官等级编制体系对应关系,将四等十二级法官等级编制体系与三等九级等级体系进行换算,得到换算等级;

③考评等级。根据法官等级评定标准对法官进行考评,确定与法官资格条件相适应的考评等级;

④等级比对。将换算等级与考评等级比对。

⑤重授等级。依据比对结果确定授予的法官级别。建议在转轨时期可以考虑采用“从高授予”的原则,对于换算等级高于考评等级的,按照换算等级授予法官等级,对于换算等级低于考评等级的,按照考评等级授予法官等级;

⑥晋升冻结。制度接轨后,法官等级按照新制度进行晋升。对于换算等级高于考评等级而按照换算等级授予法官等级的法官,冻结其法官等级的晋升,直至其资格条件达到所授予法官等级的评定标准。

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