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从公布失信被执行人名单看司法征信体系建设

作者:课题组  发布时间:2015-10-19 14:05:52


引 言

为了破解执行难,推进执行工作,并促进司法征信体系乃至整个社会信用体系的建设,最高人民法院专门制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《若干规定》),于2013年10月1日起开始施行。在此基础上,北京市第二中级人民法院于2014年制定《失信被执行人名单信息库系统实施细则(试行)》(以下简称《实施细则》),对失信被执行人名单制度的具体运行规则进行了细化。《若干规定》确立了失信被执行人名单制度,施行至今已近一年,本文拟以北京市第二中级人民法院的司法实践为重点,对该制度的内涵以及施行以来取得的成效、存在的问题和完善的建议等相关问题进行调查研究,以期对《若干规定》的具体适用和失信被执行人名单制度的具体实施提供借鉴和参考,使该制度不断完善和拓展,带动其他举措共同推动司法征信体系的建设,并以此对整个社会信用体系建设的完善进行思考。

一、失信被执行人名单制度概述

(一)信用及失信被执行人的司法界定

从法律上而言,信用可以从广义和狭义两个角度进行考察。广义上的信用一般体现在民法上的诚实信用原则,强调主观上的诚实善良以及客观上外化的守信行为,是道德规范在法律上的体现。狭义的信用一般指在民商事活动中民事主体的经济能力以及由此产生的社会信赖与评价,比如有学者认为“法律上的信用是指民事主体所具有的偿付债务的能力而在社会上获得的相应的信赖和评价” [  吴汉东:《论信用权》,载《.法学》2001年第1期。],还有学者认为“信用是社会上与其经济能力相对应的经济评价”[  王利明:《民法·侵权行为法》,中国人民大学出版社1993年版,第299页。]。

广义上的“失信”应是指被执行人不诚信履行的行为,而在具体的法律制度设计层面,则应限于狭义的“失信”,即民事主体经济能力及建立于此之上的社会信赖与评价的丧失。但由此产生的问题是,如果债务人确实没有履行债务能力,即其经济能力客观丧失,是否还有必要纳入“失信”的讨论范畴?这涉及到法律上“失信”的功能定位和制度意义。从社会信用体系整体考量,其运行基本模式为:“征信——信用监管——信用服务——守信激励与失信惩戒”[ 参见国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》,国发(2014)21号,2014年6月14日发布。]。失信惩戒的目的在于对破坏信用秩序的惩罚,进而引导信用秩序的良好运行。因此,失信惩戒的惩罚性应与失信主体的主观故意相关联,民事主体客观上丧失经济能力,可以作为其信用信息纳入征信体系,但因其不具备主观故意,不应将其纳入失信惩戒的范畴。

因此,失信被执行人是司法上“失信”制度的重要内容,应将失信被执行人限定为被执行人有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务的情形,而被执行人客观上确实丧失履行债务能力,不应在失信被执行人制度中予以规制。

(二)失信被执行人名单制度的具体内涵

根据最高人民法院《若干规定》,被执行人有履行能力而拒不履行行为,具体列举六种情形:1、以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;2、以虚假诉讼、虚假仲裁或者隐匿、转移财产等方法规避执行的;3、违反财产报告制度的;4、违反限制高消费令的;5、被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议的;6、其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的。我院《实施细则》在以上六种情形之外,根据司法实践需要,增加了“以拒不接受法院传唤、变更居住地点等方式逃避执行”的情形,共列举了七项有履行能力而拒不履行的具体情形。

失信被执行人名单制度是人民法院依法将失信被执行人纳入失信被执行人名单后,通过各种方式和途径向社会公布,并向相关单位推送失信被执行人的失信信息,共同对失信被执行人进行信用惩戒。

最高人民法院统计显示,全国法院2008年至2012年执结的被执行人有财产的案件中,70%以上的被执行人存在逃避、规避甚至暴力抗拒执行的行为,自动履行的不到30%。建立健全惩戒制度,压缩恶意逃债者的生存空间,成为人民法院执行工作的重中之重。最高人民法院出台《若干规定》,确立失信被执行人名单制度,目的就在于指导各级法院正确有效适用信用惩戒措施,建立失信被执行人名单数据库,促使失信被执行人尽快履行义务。

(三)公布失信被执行人名单制度的功能和作用

公布并推送失信被执行人名单制度的功能和作用主要在于促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务和促进诚信,推进司法征信体系和社会信用体系建设。具体体现在三个方面:

第一、惩戒功能。凡是被纳入失信被执行人名单中的被执行人,将会在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面受到限制,这实际上就是一种以制度安排的方式实现对失信者在市场价值上的惩戒。通过报纸、广播、电视、网络、微博、微信、公告栏等公众媒体公布失信被执行人名单,在社会生活中塑造一种道德上的共识,贬损失信者的名誉,让失信被执行人处在一种无形的、充满公众舆论的环境与氛围中而倍感道德约束的压力。

第二、威慑功能。依据《若干规定》的制度安排,将纳入失信被执行人名单的范围限定为有履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人,对这部分人形成社会合力,压缩其生存空间,增加对尚未进入执行程序和已经进入执行程序的债务人的压迫力、约束力和追及力,形成威慑效应,促使其主动履行债务。

第三、引导功能。法律的引导功能在于为人们的未来行为提供预期,司法解释自然也能对某个领域内的行为模式产生深远影响。《若干规定》引导人们诚实守信,推动社会向诚信的方向发展,是一种正向的、积极的引导。失信被执行人名单制度的建立,是人民法院积极参与司法征信体系和社会信用体系建设的重要举措,对引导诚实信用的社会风尚具有积极作用。

二、失信被执行人名单制度在司法实践中的适用情况

(一)最高院适用失信被执行人名单制度的具体情况

《若干规定》出台后,最高人民法院和各地法院纷纷采取各种举措贯彻落实失信被执行人名单制度,取得了一定成效。

1、截至2014年7月,最高人民法院已公布失信被执行人数据19.7万多条,其中自然人信息167461条,法人或其他组织信息29516条。

最高人民法院失信被执行人名单库点击量达到1053万多次。在全国公布的近七万余件失信人名单案件中,全部履行完毕的已经占到14.5%,上万余件案件正在部分履行,长期未能执结的案件也有了明显的进展。

2、最高人民法院执行局与中国人民银行征信中心签署合作备忘录,共同明确失信被执行人名单信息纳入征信系统相关工作操作规程。今后,失信被执行人名单信息将被整合至被执行人的信用档案中,并以信用报告的形式向金融机构等单位提供,供有关单位在贷款等业务审核中予以衡量考虑。另外最高人民法院已经与工商银行、民生银行等国有和商业银行签订信用惩戒协议,由这些金融机构在贷款和发放信用卡等事项上对失信被执行人采取相应的控制和限制措施。

(二)北京法院适用失信被执行人名单制度的具体情况

北京法院积极贯彻落实最高人民法院《若干规定》的制度精神,在北京高院的领导和统一部署下,各级法院抓紧研究制定实施细则,结合正在开展的清理未实际执结案件活动,积极录入失信被执行人名单,并与相关部门就执行联动机制达成了共识,加大宣传力度,营造倡导诚信、惩戒失信的浓厚氛围。

1、我院失信被执行人名单制度运行情况

从2013年10月1日《若干规定》施行以来至2014年12月,我院共公布失信被执行人名单28人次,其中第一季度公布失信被执行人8人次,第二季度公布失信被执行人3人次,第三季度公布失信被执行人4人次,第四季度截止至12月公布失信被执行人13人次。

从具体失信行为方面看,公布的失信被执行人涉及“伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行”、“虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行”、“违反财产报告制度”、“违反限制高消费令”、“被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议”、“其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”等多种失信情形。

从以上数据可以看出,2013年10月1日起《若干规定》实行以来,由于以往案件积压导致2014年第一季度公布失信被执行人数量激增,从第二季度以来,公布失信被执行人呈现稳定增长趋势,表明该制度运行逐渐步入正常轨道。同时,失信行为类型涵盖执行阶段的各种失信情形,并且有同一被执行人存在多种失信行为的重叠情形存在,故涉及的失信行为类型数据远高于公布的失信被执行人数。

2、北京市其他法院公布失信被执行人名单制度运行情况

截至2014年7月,北京市各级法院共公布失信被执行人数据10155条,其中公布较多的法院有通州法院1329条、朝阳法院1311条、怀柔法院1139条和丰台法院1123条。

同时,北京市高级法院与北京银监局联合下发《关于推进人民法院与银行业金融机构执行联动机制建设的指导意见》,与五大国有商业银行形成司法协助与信息共享合作备忘录,向中国人民银行征信中心推送失信被执行人名单,加强对失信被执行人的联合信用惩戒。对于北京法院提供的失信被执行人名单,各银行在贷款、办理信用卡等方面进行限制或禁止,进一步挤压失信被执行人生存空间,促使其自动履行法律义务。

(三)公布失信被执行人名单制度的运行效果

失信被执行人名单公布以来,中央文明办、最高人民法院、公安部等8部门共同签署了惩戒失信合作备忘录,建立了部门间的信息分享机制,通过信息共享提升失信被执行人名单制度的威慑力。根据备忘录,凡被纳入失信被执行人名单的“老赖”将在乘坐飞机和列车软卧、住星级宾馆、购买不动产、金融贷款和办理信用卡等方面受到限制。其中从2014年6月份起,失信被执行人将不能购买列车软卧车票,7月份起不能购买飞机票。截至8月26日,民航售票系统共计拦截9914人、205274人次购买飞机票,铁路售票系统共计拦截6534人、11204人次购买列车软卧车票。2014年10月,最高人民法院周强院长在《最高人民法院关于人民法院规范司法行为工作情况的报告》中谈到,2013年以来,最高人民法院已公布失信被执行人近50万名,限制乘坐飞机、软卧等34万余人次。2014年12月,最高人民法院执行局刘桂祥局长在第三届“首都社会建设与社会诚信论坛”上指出,失信被执行人名单库建立以来,进入黑名单的“老赖”已有70多万人,主动履行率达20%。

从北京市法院系统公布失信被执行人名单效果看,截止2014年7月,共屏蔽失信被执行人信息106条,即通过公布失信被执行人名单,共促使106人次被执行人积极履行债务、与申请执行人达成执行和解或通过其他方式实际执行结案的,其信息从失信被执行人名单库中去除。

三、失信被执行人名单制度的主要特点

1、公布失信被执行人数量稳步增长

2007年修订的《民事诉讼法》第二百三十一条规定“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施”。公布失信被执行人名单制度有了明确的法律依据,但由于缺乏具体的操作标准,这一制度更多地停留在法律规定层面。在2012年修订的《民事诉讼法》第二百五十五条对这一法律制度进行了重申,但直到2013年10月最高人民法院《若干规定》施行后,公布失信被执行人名单的强制执行措施才有了具体明确的适用规范,这一法律制度在司法实践中得以广泛运用。最高人民法院建立失信被执行人名单库,各地也分别进行探索与尝试,比如:北京市高级法院制定的《北京市法院执行案件办理流程与执行公开指南》、江苏省高级法院联合省住建厅制定下发《关于建立江苏法院执行案件被执行人失信惩戒机制的实施意见》等都对公布失信被执行人名单进行了细化规定,由此各地、各级法院公布的失信被执行人数量不断增长。

2、失信行为存在重叠

失信被执行人的失信行为是有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务,实质上是一种逃避执行或抗拒执行的行为。“全国法院执行案件管理系统”中,将失信行为归纳为六种形式:1、“伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行”;2、“虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行”;3、“违反财产报告制度”;4、“违反限制高消费令”;5、“被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议”;6、“其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”。

司法实践中,同一被执行人可能同时存在多种失信行为,以我院公布的失信被执行人名单为例,同一被执行人最多涉及三种失信行为。

通过公布失信被执行人名单,相关失信信息与银行、工商、铁路、民航等部门联动,促使部分被执行人慑于信用惩戒主动履行债务。正如前文所述,根据最高人民法院执行局最新数据,公布失信名单后,被执行人主动履行率达到20%,已取得一定效果。但由于公布失信被执行人名单到对被执行人产生信用威慑,具有一定的过程和周期,因此还存在相当数量的被执行人并不知晓自己已被公布“失信”或知晓后表达积极履行的意愿,只是尚未履行完毕。因此,公布失信被执行人的实际效果不仅限于20%的主动履行率,还有一些效果处于显现过程之中。

四、公布失信被执行人名单制度存在的主要问题及完善建议

(一)关于失信被执行人的主体适用范围

司法实践中,随着失信被执行人名单制度的广泛运用,效果越来越突显,但制度规范并不完善,各地的实施细则也各有特点,制度适用的边界并不十分明确。由此导致对失信行为严厉打击与制度滥用风险的并存,“当前我国整体的经济发展水平和信用水平还不高,社会信用体系处于初建阶段,如制裁打击面过大,可能会影响一些企业的生产经营和地方经济的发展,影响社会稳定”[ 刘涛,朱燕:《<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的理解与适用》,载《人民司法》,2013.19。]。因此,为了保障失信被执行人制度的良性发展及规范化运行,需要在司法实践中严格把握失信被执行人的主体适用范围,防止将不应纳入“信用惩戒”范围的被执行人也适用于失信被执行人名单制度之中。

正如前文所述,应将失信被执行人限定为被执行人有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务的情形。从制度规定层面看,最高人民法院《若干规定》明确规定,被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务,并具有六项具体情形之一的,人民法院应当将其纳入失信被执行人名单,依法对其进行信用惩戒。

我院《实施细则》虽未明确规定将被执行人“有履行能力而拒不履行”作为制度适用前提,但是在具体列举的七项失信行为中,第七项规定为“其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的兜底条款,实质上也是将被执行人“有履行能力而拒不履行”作为失信被执行人的制度适用的前提。

由此产生的问题是,司法实践中如何认定被执行人“有履行能力而拒不履行”?

1、《若干规定》及我院《实施细则》列举的行为可以直接作为判断标准的情形

《若干规定》及我院《实施细则》对具体的失信行为进行列举,其中有些情形可以作为判断被执行人“有履行能力而拒不履行”的标准,比如:“以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的”、“违反财产报告制度的”、“违反限制高消费令的”。

上述三种情形,与被执行人的责任财产直接相关,被执行人符合以上情形的,可以推定其具有履行能力、只是通过积极或消极的行为而拒不履行。因此,上述三种情形应可以认定为“失信”行为,可以适用失信被执行人名单制度予以信用惩戒。

2、《若干规定》及我院《实施细则》列举的行为不宜单独作为判断标准的情形

除上述三种情形之外,《若干规定》还列举了“以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行”、“被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议”两种情形;我院《实施细则》在此基础上另增加了“以拒不接受法院传唤、变更居住地点等方式逃避执行”的情形。

本文认为,上述三种情形,均为被执行人不诚信履行的行为,属于广义上的“失信”,但是否适用“失信被执行人名单”制度,则可以进一步探讨。被执行人上述规避执行行为,甚至具有相当的主观恶意,应予以制裁,可以适用拘留、罚款等强制措施,构成犯罪的可以追究刑事责任。但是,上述三种情形与被执行人的履行能力并无直接关联,仅具有上述三种情形的,并不足以得出被执行人“有履行能力而拒不履行”的论断,是否符合失信被执行人名单制度的适用范围,还需要结合具体案件的实际情况,进一步加以判断。

当然,司法实践中,被执行人具有上述三种行为,尤其是“拒不接受法院传唤、变更居住地点”的行为,经常与不如实申报财产、拒不配合法院核实其财产状况等行为相并行。因此,我院《实施细则》增加该失信情形,具有重要的现实意义。

3、“其他有履行能力而拒不履行”的判断标准

《若干规定》及我院《实施细则》都规定了“其他有履行能力而拒不履行”的兜底条款,目的在于防止列举情形的不周延。但司法实践中不可避免的需要对此进行判断。诚然,每个执行案件的具体情况并不完全相同,需要根据个案特点判断,但是根据《若干规定》及我院《实施细则》列举的具体适用情形,可以总结一些判断的原则或参照:

第一、被执行人的积极行为导致其责任财产的减少。

第二、被执行人消极不作为导致法院无法核实其责任财产实际情况。

第三、没有合理理由,而被执行人的实际生活水平或经营状况超出其应履行债务的能力范围。

(二)关于失信被执行人的分级管理

被执行人“有履行能力而拒不履行”,无论是积极的规避执行还是消极的拒不配合法院执行行为,都具有一定的主观恶意。同时,一个失信被执行人可能只有一个失信行为,也可能同时具有数个失信行为。比如前文所述,我院公布的失信被执行人中就有同时存在三种失信行为的情形。因此,失信被执行人的具体情形可能会有程度上的差别,相应地对其进行信用惩戒,也应有所区分。

在《若干规定》制定时,已考虑到这个问题,“对于是否区分失信行为和严重失信行为,意见多有不同。一种意见认为,应当不加区分失信严重程度,直接列为一条,理由是在司法实践中便于执行人员操作,减少执行人员在执行过程中对被执行人失信程度严重性的自由裁量权;而另一种意见认为,针对被执行人拒不履行生效法律文书的行为程度、性质不同、造成影响的恶劣程度不同,应当作出区分,以便针对不同程度的失信行为采用不同的惩戒措施。我们认为,失信被执行人名单制度是一个新兴事物,在实施之初应当从有利于下级法院适用、便于下级法院操作的角度出发,制度设计应尽量简便。倘若对失信行为划分等级,首先划分的标准难以确定和统一,其次还可能会因为分级标准不科学导致制度目的得不到更好的实现。故我们考虑可暂不分级,用这样一种简便易行的划分标准施行一段时间,随着社会经济的发展,适时可再修订相关的划分标准。”[ 刘涛,朱燕:《<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的理解与适用》,载《人民司法》,2013.19。]

因此,《若干规定》从便于适用的角度,采取“暂不分级”的意见。但是各地执行法院在司法实践中可以进行探索与尝试。

本文认为可以从被执行人的“客观失信行为”和“主观恶意”两个方面,对其进行分级管理。“客观失信行为”具有明确的适用标准,一个失信行为与数个失信行为可以对应不同的失信等级。而“主观恶意”的判断则需要执行法官自由裁量权的合理运用,在具体案件的裁量中,可以从以下方面进行考量:

第一、“比例原则”,即被执行人减少责任财产的数额与执行标的之间的比例关系;

第二、“程度原则”,即被执行人积极失信行为持续的时间长度及发生频率,消极失信行为经法院催告的次数等。

第三、“关联原则”,即被执行人涉及到的执行案件数量,只涉及一个执行案件的被执行人与涉及多个执行案件的被执行人,可以认为失信程度有所不同。

当然,对失信被执行人进行分级管理,涉及到与其他征信机构信息推送及纳入最高人民法院失信被执行人名单库统一管理的对接问题。因此,可以在一定辖区范围内统一尝试运行,而难以由某一家法院独力承担。

(三)关于失信信息的公布通报

根据《若干规定》及我院《实施细则》,对于被执行人失信信息的发布主要有两种方式,一是社会公布,二是定向通报。社会公布主要是将失信信息录入最高人民法院失信被执行人名单库,并可以通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏、新闻发布会等方式向社会不特定主体公布。定向通报主要将失信信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会、征信机构等特定部门通报。

在失信信息的公布通报中,存在的主要问题是:

第一、社会公布的媒介有限,普通民众对被执行人已被纳入失信名单并不知情,对失信被执行人名单制度也缺乏了解,导致失信被执行人名单制度难以在社会生活中对被执行人造成名誉和心理的双重压力,威慑效果受到限制。

第二、我国征信业现处于行业发展的初级阶段,尚未形成权威性征信机构和系统的征信机构体系,所以司法实践中,将失信被执行人名单信息向征信机构通报的渠道还有待于进一步畅通。

第三、相关联动单位的效果反馈情况不及时或不准确,人民法院大多不了解实施后的效果和情况,仅能从个别失信被执行人履行义务才得知失信被执行人名单起到了作用。

为了弥补上述不足,建议从以下方面进行完善:

第一、扩展社会公布平台。随着信息化、网络化的迅猛发展,传统媒介的报纸、广播、电视在信息传播方面正受到巨大挑战,而新媒体的影响越来越深入日常生活。因此,可以借助新媒体扩展失信被执行人的信息公布平台,加大威慑及惩戒力度。司法实践中,法院已在传统媒介之外积极进行探索,比如最高人民法院即通过官方微信定期推送失信被执行人曝光平台,即是一个很好的尝试。另外,还可以在被执行人住所地或实际经营地、工作单位以及居住小区公告栏中张贴公告等形式发布,对失信被执行人形成充分的信誉压力和社会评价压力,促使其尽快履行义务。

第二、加强失信被执行人名单的全国联网建设,将失信信息覆盖到政府部门、监管机构、金融系统和行业协会,真正实现信息共享和执行联动,使相关主体在办理业务时可以自动查询到失信被执行人名单。进一步建立健全司法征信体系和社会信用体系,加强各系统、各部门、各领域之间的沟通协作与信息共享,拓展失信被执行人名单的影响领域和威慑力度。

第三、各级法院与联动单位之间要加强沟通协作,搭建信息互通共享平台,通过召开联席会议等形式建立信息定期通报制度,形成信息充分共享的长效机制。建立健全推送失信被执行人名单信息后的反馈机制,反馈信息要及时准确,以便法院第一时间了解和评估推送效果,进一步完善失信被执行人名单制度和配套实施细则。

(四)关于被公布失信被执行人的救济途径

随着我国社会信用体系的逐步建立完善,信用惩戒的功能将越来越引起人们的重视,对于被公布失信信息的被执行人的生活及经济活动也将产生重大影响。因此,应赋予被执行人救济途径,保障其合法权益。

1、失信信息的删除

根据《若干规定》及我院《实施细则》,在被执行人全部履行了生效法律文书确定义务;与申请执行人达成执行和解协议并经申请执行人确认履行完毕;人民法院依法裁定终结执行的情形下,法院应当将其有关信息从失信被执行人名单库中删除。这也是失信被执行人制度的退出机制。

与失信被执行人制度的进入机制相同,删除失信信息也可以依据当事人申请或法院依职权进行。删除失信信息应当由执行实施部门以决定方式作出,并自决定作出之日起即发生法律效力。并且,删除失信信息亦应及时向有关部门定向推送。

这里有两个问题需要注意:

一是删除失信信息是否需要向社会公布。《若干规定》及我院《实施细则》并未涉及。本文认为,可以在公布失信信息的同时,将删除信息一并进行社会公布。这样一方面可以向社会彰显失信被执行人名单制度运行的实际效果,另一方面,可以恢复被执行人的社会评价,通过示范作用引导更多的失信被执行人积极履行生效法律文书确定的义务。

二是删除失信信息后,应当建立后台数据库,对曾经具有失信行为的被执行人予以记录。因为公布失信被执行人是司法征信乃至整个社会征信数据的重要来源,而社会征信记录不仅具有实时性,还应具有持续性,以对被征信主体的信用状况有所整体评价。另一方面,对于删除失信信息后,再次发生“有履行能力而拒不履行”失信行为的被执行人,可以与后台数据库相关联,如果一定时期内频繁发生,则可以作为判断其失信严重程度的参考依据。

2、赋予当事人提起执行异议的权利

公布失信被执行人名单,无论是依当事人申请还是法院依职权决定,都是法院在执行过程中采取的执行行为,被执行人如果认为该执行行为违反法律或司法解释规定,可以依据民事诉讼法的相关规定,提起执行行为异议。同时,申请执行人如果认为法院删除失信信息的执行行为违反法律或司法解释,亦可以提起执行行为异议。

具体可以适用民事诉讼法及相关规定关于执行行为异议的程序。若被执行人认为其不符合被纳入失信名单的条件或者公布的信息有误,可以向执行法院提出异议,由执行裁决部门进行审查异议。若异议人的异议成立,裁定撤销公布决定或者改正公布的信息,若异议不成立,裁定驳回其异议。异议被驳回后,被执行人可向上一级法院申请复议。

3、对被执行人的侵权救济

公布的失信信息包括被执行人的一些基本信息,可能涉及被执行人的隐私,因此需要确立司法权力与当事人隐私权的边界。

《若干规定》出台时,已考虑这个因素。“失信信息的记载和公布主要遵循以下原则:既能反映出存在失信行为的被执行人的确定性、惟一性,能对其产生足够震慑作用,又要注意避免泄露被执行人的隐私、商业秘密等。最高法院执行局已与全国组织机构代码管理中心、公安部全国公民身份证号码查询服务中心展开合作,使记载和公布的被执行人确保其惟一性的条件已经具备。有一些意见认为,记载和公布作为失信被执行人的自然人的身份证号码有泄露隐私之虞。我们认为,各地法院在将失信被执行人身份信息录入最高人民法院失信被执行人名单库时,必须录入被执行人的全部身份证号码。在对失信被执行人的身份证号码进行公布时,应当区分两种情况:一是向相关单位定向通报时, 应当通报失信被执行人的全部身份证号码,以确保信息使用单位能够有效地利用失信被执行人名单信息;二是在向社会公布时,为避免身份证号码对外公布后被滥用,可以采取技术手段隐蔽身份证部分号段后予以公布。”[ 刘涛,朱燕:《<关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的理解与适用》,载《人民司法》,2013.19。]因此,在现行制度运行之下,对被执行人隐私权侵犯的可能性并不突出。当然,如果公布信息有误,侵害到第三人的合法权益,则可以通过侵权诉讼或国家赔偿的途径予以救济。

五、失信被执行人名单制度对推进司法征信体系建设的作用和意义

(一)司法征信与社会信用体系

社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。社会主义市场经济体制是我国基本经济制度,而现代市场经济的基础与重要特征是信用经济,其运行与市场参与者信用状况的关系越来越密切。[ 参见:国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014——2020年)》。2014年6月。]“征信是指依法收集、整理、保存、加工自然人、法人及其他组织的信用信息,并对外提供信用报告、信用评估、信用信息咨询等服务,帮助客户判断、控制信用风险,进行信用管理的活动”。[ 参见:中国人民银行《中国征信业发展报告(2003——2013)》。2013年12月。]司法征信是社会信用征信的重要内容和征信信息的重要来源。

2011 年10 月,《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出,“要把诚信建设摆在突出位置,大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统,加大对失信行为惩戒力度,在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。因此,从社会征信所涉及的领域看,社会信用可以分为政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信。其中,政务诚信是社会信用体系建设的关键;商务诚信是社会信用体系建设的重点;社会诚信是社会信用体系建设的基础;司法公信是社会信用体系建设的重要内容,是树立司法权威的前提,是社会公平正义的底线。

司法公信与司法征信是具有紧密联系而又侧重不同的两个概念。二者不同之处在于,司法公信侧重于社会对于司法机关权威性与公信力的客观评价,是对司法机关与司法行为本身的信用认知;而司法征信是司法机关通过司法行为,对其他社会主体信用信息的采集和利用,侧重于社会主体通过司法行为而产生的信用评价。同时,二者还具有密切联系。司法公信一方面取决于司法机关和司法行为的公开、透明,比如人民法院的“三大平台”建设,另一方面还取决于司法裁判结果的权威性和严肃性,即裁判结果的全面、及时执行。从这个意义而言,司法征信机制尤其是公布失信被执行人名单等惩戒措施,对于提高裁判文书执行率具有重要作用。司法征信既帮助司法活动参与主体积累信用财富,也激励参与主体养成诚信的行为习惯,进而促进司法公信乃至整个社会信用环境的改善。因此,司法征信体系也是司法公信力建设的重要内容,进而也是社会信用体系的重要组成部分。

(二)失信被执行人名单制度对司法征信体系建设的重要意义

单纯的“公布”行为,只能够对被执行人产生心理威慑或社会评价降低,对于其经济生活的影响并不明显,从取得效果的原因分析,还取决于与其他制度的结合以及与其他部门的联动,比如限制高消费、限制出境、限制购买机票火车票、限制贷款、限制办理信用卡等等。因此,失信被执行人名单制度的运行和产生实际效果,依赖于司法征信体系乃至整个社会信用体系的完善构建及有序运行。

第一、失信被执行人名单制度是司法征信体系的重要组成部分。

司法征信是对社会主体在司法活动中行为的信用采集与信用评价,并通过与其他信用机构的联动,达到对信用信息的利用及失信惩戒。司法征信活动贯穿于法院的整个司法行为中,当事人在法院审理案件过程中出具伪证,在鉴定、评估、拍卖行为中进行不实陈述或做出虚假结论,都可能对相应主体的信用记录产生影响。被执行人具有履行能力而拒不履行只是司法征信中的一个方面,但由于其关系到司法权的实际运行效果及当事人合法权益的最终实现,在司法征信体系中具有重要意义,正如有学者所说,“在社会经济活动的各种信用信息中, 不履行法院强制执行文书的信息是最高位阶的失信信息”[ 黄年:《论执行案件信息的信用价值》,载《执行工作指导》2007年第4辑,人民法院出版社,2008年3月第1版,第179 页。]。因此,失信被执行人名单制度是司法征信体系建设的重要组成部分。

第二、失信被执行人名单制度是司法征信体系的重要保障。

失信被执行人制度主要通过信用惩戒与威慑,促使被执行人积极履行生效法律文书确定的义务。通过公布失信被执行人名单,极大丰富司法征信数据库,通过将名单公布和向社会相关单位推送,纳入全国联网的个人和企业信用信息基础数据库,

失信被执行人名单信息作为司法数据也是司法征信体系建设的核心,是司法征信体系建设的基础和源泉,对司法征信体系建设起着不可替代的作用。通过限制和惩戒失信人,敦促其自觉恢复诚实守信的意识和行为,从而为构建全社会诚实守信的良好环境和氛围奉献力量。

(三)以失信被执行人制度为视角展望我国社会信用体系建设

站在整个社会信用体系建设的宏观视角,失信被执行人名单制度只是对社会主体信用评价的一种司法评价,并且该制度的适用具有一定范围,也有力所不能及之处。比如公司法人作为被执行人存在失信行为时,公司股东或实际控制人通过注册新公司、转移资产等形式规避执行。此时,公布该公司失信信息时,仅公布其法定代表人姓名,并不足以对公司股东或实际控制人产生实际的惩戒或威慑作用。因此,对社会主体的失信惩戒形成综合的社会压力,还取决于整个社会诚信的建立及社会信用体系的完善与统一。

诚信问题是我国当今社会的重要问题,个人诚信、企业诚信、社会诚信的全方位建设仍处于起步阶段。国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014——2020年)》,将我国社会信用体系建设现状归纳为:“一批信用体系建设的规章和标准相继出台。全国集中统一的金融信用信息基础数据库建成,小微企业和农村信用体系建设积极推进;各部门推动信用信息公开,开展行业信用评价,实施信用分类监管;各行业积极开展诚信宣传教育和诚信自律活动;各地区探索建立综合性信用信息共享平台,促进本地区各部门、各单位的信用信息整合应用;社会对信用服务产品的需求日益上升,信用服务市场规模不断扩大。”[ 参见:国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014——2020年)》。2014年6月。]从中可以看出,我国社会信用体系建设的基本思路是以金融信用信息为基础,以各部门、各行业、各地区的信用体系建设为支撑,逐步推进,但具体的构建模式还要随着社会实践的发展而不断摸索、总结。

从横向比较上看,很多国家的社会信用体系建设已作出比较完善的探索,并形成各具特色的发展模式。美国的社会信用体系以完全市场化的个人信用体系为特点,失信惩罚机制是由民间运作并自愿执行的各类信用服务公司的信用产品对失信者产生约束力和威慑力,整个社会对失信者进行道德谴责使失信者必须付出高昂的失信成本。德国的公共征信系统由政府出资组成全国性的调查网络。通过建立完善的法律体系严格规定个人数据的获取、储存、使用、传播,制定失信惩戒方案约束信用体系中的各个市场主体。日本的个人信用体系建设采用行业协会主导模式,个人信用信息的征集和使用主要依靠行业协会的自律约束,注重对个人隐私的保护。新加坡以先进信息通信技术为基础,建立社会信用数据库,成立数据中心委员会负责监督数据质量并指挥数据管理。

各国根据本国特点,构建社会信用体系,但其中仍有一些共性的因素:一是完善的法律体系;二是信用数据的完整性;三是注重信用文化的营造;四是失信惩戒的全方面覆盖。这四个方面彼此影响,密切关联,从中也可以对我国社会信用体系建设提供一些启示:

一是完善信用立法。我国现在社会信用的法律依据主要以行政法规及各部门的管理条例、决定等形式存在,还未上升到立法层面,同时对个人信用数据的保护立法尚属于空白。因此,信用信息的采集、应用、保护等方面的立法工作仍然任重而道远。

二是建立诚信文化。法律制度的外部约束最终要形成社会主体的内部自觉,通过制度引导,逐步建立社会诚信文化,对于社会信用体系的良性运行更具有长远意义。

三是打破部门、行业壁垒,建立社会信用信息的“大数据”。使得信用信息能够全面反映社会主体的信用状况,使失信行为无所遁形,对失信主体形成全面的社会压力、经济压力,乃至生存压力,由此才能发挥社会信用体系的功能与意义。

结 语

人民法院通过公布失信被执行人名单,将有履行能力而拒不履行的被执行人信息与其他机关联动,对被执行人形成信用威慑,促使其积极履行生效法律文书确定的义务。公布失信被执行人名单不仅对于破解执行难、提高法院执行效率、维护司法权威具有重要意义,而且对于我国正在建立健全的司法征信体系乃至整个社会信用体系都具有重要的推动和保障作用。

最高法院《若干规定》只有七条,只是确定了公布失信被执行人名单的基本制度框架,制度运行中的具体问题还需要随着司法实践的发展不断丰富与完善。对于人民法院来说,一方面要严格失信被执行人名单制度的适用标准,防止制度滥用,保障当事人合法权益;另一方面要制定完善实施细则,将失信被执行人名单制度的功能落到实处。

法律义务的不履行是最大的失信,在我国社会信用体系建立的起步阶段,加大对失信的惩戒力度,充分发挥失信被执行人名单制度的惩戒、威慑、引导功能,对于营造社会诚信文化、完善社会信用制度具有重要的现实意义和深远的历史意义。

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